Na verdade, isso ocorre não por falta de normas, mas em razão da interpretação que o Supremo Tribunal Federal tem dado a um dos principais dispositivos constitucionais que regulam o aumento de despesas com pessoal: de que a prévia dotação orçamentária na Lei Orçamentária Anual (LOA) e autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), exigidas pelo artigo 169, §1º, da Constituição Federal, não constituem requisitos de validade, mas meros pressupostos de eficácia. Em consequência, leis que aumentam despesas com pessoal em desconformidade com a capacidade financeira dos entes públicos não podem ser declaradas inconstitucionais. Cria-se, portanto, expectativa de pagamento de despesas com pessoal acima da capacidade do Estado.

Por essa razão, um novo governante que herda obrigações de leis editadas pelo governante anterior, enfrenta elevado desgaste político, porque tem que lidar a um tempo com a insatisfação do resto da população com o aumento do déficit fiscal, e com a pressão das categorias de servidores que não percebem os benefícios prometidos no prazo previsto. Essa situação se traduz em impopularidade crescente do novo governante. E é justamente daí que exsurge maior incentivo para que um governante impopular em fim de mandato manipule a política fiscal a ser entregue ao oponente, de forma a dificultar a gestão desse opositor e, assim, aumentar suas próprias chances de voltar ao poder no futuro.

De modo contrário, se o STF passar a considerar os requisitos do artigo 169, §1^o, no plano da validade, o novo governante terá alívio na gestão fiscal e terá reduzida a pressão política dos servidores públicos, uma vez que atribuirá à interpretação constitucional o fundamento para não implementar os benefícios inconstitucionais. Assim, reduzir-se-ão os incentivos para que um governante impopular tome medidas irresponsáveis. Ademais, a punição do governante irresponsável por ato de improbidade administrativa, trará ainda maior eficácia na coibição do comportamento oportunista.

Comprovação dos efeitos prejudiciais da atual interpretação do Supremo vislumbra-se no caso do Distrito Federal, em que o ex-governador, Agnelo Queiroz, concedeu, no penúltimo ano de seu mandato, aumento para 32 categorias de servidores públicos em completa desconformidade com o artigo 169, §1^o, da CF/88 e com a LRF, representando um impacto total de mais de R$ 2 bilhões, cujas parcelas invadiam o próximo mandato.

No mandato seguinte, as leis que concederam os referidos aumentos tiveram sua constitucionalidade questionada no TJDFT¹, mas o Tribunal sequer admitiu a ação, fundamentando-se na jurisprudência do STF. Por essa razão, o governador atual, Rodrigo Rollemberg, enfrenta tanto o custo político da piora da situação fiscal, quanto a pressão política das categorias de servidores, que não receberam até hoje a terceira parcela dos aumentos previstos, por não haver situação fiscal favorável para inclusão dos R$ 1,2 bilhão na lei orçamentária anual.

Além disso, estão em trâmite uma série de ações individuais na Justiça pleiteando-se a implementação dos aumentos, com alguns dos pedidos estão sendo deferidos enquanto outros não, em razão da diversidade de entendimento entre os magistrados, o que incrementa insegurança jurídica ao processo.

Destarte, é preciso repensar os atuais nortes interpretativos do STF no âmbito da implementação de gestão fiscal responsável pelo Estado, porquanto não bastam leis bem elaboradas, se o entendimento subsequente não garantir seu cumprimento, moldando adequados incentivos aos agentes aos quais se destinam tais leis.

Confira-se o estudo completo em:http://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discussao/td241

Texto publicado originalmente no Jornal Correio Braziliense em 7 de agosto de 2017.

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¹ Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, ADI n. 20150020055176.

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O Poder Judiciário especificamente pode prejudicar o desempenho econômico quando gera insegurança jurídica e demora a dar respostas rápidas, em tempo hábil, a questões relacionadas ao cumprimento dos contratos, à garantia dos direitos de propriedade ou à definição de disputas decorrentes dos vários marcos regulatórios.

Uma distorção da Justiça brasileira consiste no fato de que as disputas de baixo valor não chegam às mãos dos juízes, pois, se chegassem, as custas processuais e os honorários advocatícios consumiriam o crédito a receber. Esse problema foi resolvido em parte pelos juizados de pequenas causas, mas o problema ainda persiste. Em regra, a Justiça só é acionada se o valor do litígio for alto ou quando o litigante possui uma estrutura jurídica permanente, como é o caso das grandes empresas. Tal situação coloca em desvantagem a camada mais baixa da sociedade, que vê sua pior condição socioeconômica ser perpetuada pela maneira de funcionar das instituições.

Outro grave problema é a morosidade do Poder Judiciário. Em média, demoram-se anos para que se consiga uma decisão final. Essa dificuldade de receber créditos na Justiça afeta diretamente a conjuntura econômica, pois propicia uma taxa de juros mais elevada. Como não há segurança judiciária de que o crédito será recuperado rapidamente, a tendência é que já se inclua na taxa de juros um adicional para cobrir as perdas com créditos não pagos. Isso tem consequências extremamente negativas para a economia: diminuição dos investimentos, crédito mais caro ou, ainda, restrição ao crédito.

A intuição acima parece se confirmar com o recém-lançado Atlas do Acesso à Justiça no Brasil (www.acessoajustica.gov.br), onde estão disponibilizados dados que podem contribuir para a construção de políticas públicas que melhorem o Sistema de Justiça, este entendido em três dimensões: judicial, integrada pelo conjunto de órgãos do Poder Judiciário; essencial, composta pelos órgãos e membros do Ministério Público, da Defensoria Pública e da Ordem dos Advogados do Brasil; e extrajurisdicional, que abrange as instituições e órgãos que atuam como portas de acesso à justiça.

O gráfico a seguir, disponível no Atlas, mostra a quantidade de defensores públicos para cada cem mil habitantes, por estado da federação. O pior caso é o de Goiás, com 0,1 defensor para cada cem mil pessoas e o melhor é o do Amapá, onde a proporção é de 13 defensores para cada cem mil habitantes.

Há também estatística similar, mas considerando a quantidade de juízes para cada cem mil habitantes. O pior caso é o Maranhão e o melhor, novamente o Amapá.

Por fim, tem-se a quantidade de membros do Ministério Público (MP) para cada cem mil habitantes. O Pará é o pior estado e o Distrito Federal, o melhor.

O mais interessante dessas informações é quando calculamos a correlação entre essas três séries, juntamente com informações de desenvolvimento humano e de riqueza das unidades da federação.

Procedendo ao cálculo da correlação entre o número de defensores e juízes (0,60);  defensores e membros do MP (0,64); e juízes e membros do MP (0,70), temos o resultado apontando para uma correlação positiva razoavelmente alta entre eles, demonstrando que onde há mais assistência jurídica ao cidadão carente, também há mais magistrados, bem como promotores defendendo o cumprimento das leis. A parte ruim disso é que, nos piores estados, o Sistema de Justiça está mal em todas as suas dimensões.

Se correlacionarmos o número de juízes per capita com o IDHM (índice de desenvolvimento humano municipal) consolidado para os estados, conseguimos um resultado de 0,47. Essa correlação denota que os estados com pior desenvolvimento humano são aqueles onde a Justiça está menos presente, dificultando o acesso a direitos básicos que deveriam ser garantidos à população.

Por fim, há uma correlação negativa fraca (-0,26) entre o número de defensores e o PIB de cada estado. O ideal é que a correlação fosse maior em valor absoluto (próxima de um), pois aí poderíamos dizer que haveria mais defensores nos estados mais pobres. Com o resultado obtido, não há como afirmar que a assistência jurídica aos carentes acontece de forma efetiva onde ela é mais necessária.

Essa análise superficial demonstra que as condições socioeconômicas diferenciadas entre os brasileiros geram também aplicações judiciais desiguais entre os cidadãos. Apesar de as normas determinarem igualdade entre todos, inclusive como garantia constitucional, na prática, a atuação seletiva da justiça cria e reforça desigualdades sociais. Em outras palavras, aqueles que não podem pagar bons advogados, não possuem os mesmos direitos dos mais abastados. Esperamos que a disponibilização de dados possa melhorar a atuação do Estado, tornando o Sistema de Justiça mais eficiente.

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