Por Gesner Oliveira*

Publicamos neste ano pela Editora Bei o livro Nem Negacionismo, nem Apocalips – : Economia do meio ambiente: uma perspectiva brasileira[1]. Seria difícil resumir todos os temas abordados nesta espécie de “terceira via” na questão ambiental. Mas vale a pena neste artigo chamar atenção para a atual discussão sobre a famosa sigla do ESG que abordamos no livro.

O que há de novo no ESG…

A literatura de administração de empresas é repleta de novas siglas e termos da moda. Poucas ganharam tanta repercussão como esta sigla do inglês, ESG, “environment, social responsibility and governance” ou meio ambiente, responsabilidade social e governança em português.

Isso se deve, dentre outras razões, ao marketing que consultorias de gestão, acadêmicos, editores, MBAs e tantas outras instituições fazem para vender seus produtos e serviços.

Faz parte do jogo.

ESG é uma métrica criada para avaliar como uma empresa se comporta com a gestão de riscos não financeiros ligados às áreas socioambientais, que a exemplo de tantas outras vem sendo utilizada para descrever políticas de sustentabilidade em várias dimensões, sujeitas a um aperfeiçoamento contínuo desde meados do século passado e com uma base conceitual desenvolvida a partir do final do século XIX.

Neste sentido, não existem “adeptos do ESG”, assim como não existem “adeptos de compliance” ou mesmo adeptos de “contabilidade regulatória”, ou coisas do gênero.

Tais expressões encerram um conjunto de ferramentas que podem ser úteis e devem ser combinadas e calibradas para cada situação específica. Não constituem “doutrinas” que reúnam aqueles que são a favor ou contra.

As empresas devem evitar dois erros: i) negar que haja qualquer novidade a ser absorvida na atual onda do ESG; ii) deslumbrar-se com o marketing e imaginar que a boa técnica de administração foi refundada em uma suposta “era do ESG”.

Uma administração nunca será “adepta do ESG” ou “contra o ESG”, mas deve procurar a política corporativa mais adequada de ESG, considerando as peculiaridades e características da Companhia o que exige uma elaboração minuciosa de sua matriz de materialidade.

O que há de atual no artigo de Friedman sobre a primazia dos acionistas…

O artigo seminal que Milton Friedman escreveu há meio século é muito citado tanto pelos seus admiradores quanto pelos seus críticos, mas pouco lido pelas duas torcidas.

A questão de Friedman é mais profunda e atual e diz respeito ao problema do agente e do principal. Em uma sociedade democrática e de livre iniciativa o executivo de uma corporação deve ser o agente para a obtenção da maximização de lucro do principal (o acionista), sempre em estrito respeito ao ordenamento jurídico-regulatório. O administrador não tem outra opção a não ser adotar medidas que gerem valor para a Companhia. Por óbvio, deseja-se uma maximização sustentada de valor no longo prazo e não apenas no curto prazo.

Objetivos de política pública, por mais louváveis que sejam, não são responsabilidade dos executivos de uma corporação que têm dever fiduciário com a sociedade anônima que os elegeu como gestores.

Políticas públicas são responsabilidade dos servidores públicos sujeitos à governança do processo político e não dos mecanismos de mercado. Este é o tema do artigo de Friedman que já tinha uma versão em seu livro Capitalismo e Liberdade.

Em uma análise superficial, a onda do ESG poderia parecer contrária à tese de Friedman, como se fosse possível implementar políticas que não levassem em conta a meta de geração de valor para a Companhia.

A atenção das empresas deve recair no rigor e acuidade das métricas ESG e na precisão da matriz de materialidade, assegurando geração sustentada de valor para a Companhia.

Uma forma útil de situar o contexto para os gestores está representada na matriz de recente artigo de Ricardo Assumpção^[2], mostrando o necessário alinhamento da política de ESG com a rentabilidade da Companhia. A política de ESG não faz sentido se não contribuir para a geração de valor em linha com o interesse do acionista e com o artigo de Friedman.

O que mudou desde o artigo de Friedman de meio século atrás: cinco macrotendências…

Apesar da correção da noção básica de agente e principal, tendências importantes das últimas décadas precisam ser levadas em consideração para entender como as fronteiras entre a corporação e o ambiente externo à empresa ficaram mais tênues. Isso se aplica não apenas ao mundo corporativo, mas a toda e qualquer organização privada ou estatal.

No contexto atual, os gestores têm de responder a um conjunto mais amplo de stakeholders. Note-se que isso se dá não em detrimento dos interesses dos acionistas, mas em prol da sustentabilidade do negócio, em última análise em prol do interesse dos acionistas.

Pelo menos cinco macrotendências explicam por que foi ampliado o escopo das políticas corporativas.

 Efeito Casa de Vidro

Conforme colocamos no livro, “as fronteiras entre os ambientes externo e interno das empresas tendem a desaparecer”[3]. Em um mundo conectado, as organizações tornaram-se “casas de vidro” sujeitas ao monitoramento e escrutínio permanentes da sociedade.

Qualquer deslize ou dissonância entre a vida interna das empresas e a versão pública de seus valores acarretam efeitos reputacionais potencialmente devastadores e destruidores de valor.

Empresas se tornaram grandes demais para se furtar a participar

As corporações adquiriram um tamanho frente aos estados nacionais que torna impossível pensar questões de política pública sem participação privada. O impacto efetivo das decisões empresariais aumentou, ganhando importância relativamente aos estados nacionais.

Segundo a Organização não governamental Global Justice Now, das 100 entidades de maior relevância econômica, 69 são empresas contra 31 países. A rede norte-americana de supermercados Walmart, por exemplo, ocuparia o 10º posto atrás apenas de Estados Unidos, China, Alemanha, Japão, França, Reino Unido, Itália, Brasil e Canadá.

Responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas

No texto de Friedman, afirma-se que as discussões sobre as responsabilidades sociais das empresas eram notáveis por sua análise como frouxidão e falta de rigor, no sentido de que “negócios” não têm responsabilidades. No entanto, há novas tendências nos ordenamentos jurídicos do mundo e do Brasil.

Para um exemplo conhecido contado em filme com a atriz Julia Roberts, em 1993 a técnica jurídica e ativista ambiental estadunidense Erin Brockovich, descobre processos arquivados da empresa Pacific Gás and Eletric Company, responsável pela disseminação de doenças através do lençol freático, na pequena cidade de Hinkley, no estado da Califórnia.

Trata-se de exemplo de externalidade negativa não internalizada. A empresa respondeu pela responsabilidade civil por danos ao meio ambiente, configurando ato ilícito que gerou à época indenização de US$ 333 milhões.

Este exemplo e tantos outros demonstram a necessidade de um monitoramento amplo de impactos socioambientais que vai muito além dos limites dos sites produtivos da Companhia.

A Constituição Federal prevê que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.[4] No Brasil, a Lei Anticorrupção nº 12.846/13, trouxe a responsabilidade da pessoa jurídica de forma objetiva.

Aumento do risco socioambiental

Há 50 anos atrás, os impactos da ação humana sobre o planeta eram menos conhecidos. Em contrapartida, nos tempos atuais, tais efeitos são amplamente estudados, documentados e discutidos. Desde 1970 a pegada ecológica supera a bioprodutividade do planeta.

Os riscos socioambientais se agravaram a tal ponto que frequentemente estão no topo da lista de riscos corporativos. Nos documentos do Fórum Econômico Mundial, encontram-se entre os maiores riscos tanto em termos de probabilidade como de possíveis impactos negativos. Em 2021, os 4 maiores riscos em termos de probabilidade estão ligados ao meio ambiente, três dos quais também então no “top 5” dos riscos de maior impacto negativo. O fato de não considerar esses riscos na decisão de alocação de capital leva os investidores a ficarem expostos sem saber e, no longo prazo, a perder muito.

Os impactos potenciais sobre as economias são significativos. Segundo estudo da Swiss RE[5], uma elevação de 2º C acarreta uma perda de PIB da ordem de 11% para a América do Sul. Tal declínio poderia chegar a 17% em cenário de aumento de 3,2º C.

Preferências dos consumidores

As práticas empresariais com direcionamento sustentável são cada vez mais consideradas pelos consumidores em suas decisões de compra, em especial nos países com maiores renda per capita e nível de educação. Nos Estados Unidos, por exemplo, os bens de consumo classificados como “sustentáveis” tiveram um crescimento de mercado 5,6 vezes maior do que os “tradicionais” entre 2013 e 2018. Isso sugere que o posicionamento sustentável das empresas pode representar um diferencial relevante em um mercado competitivo.

Vendas de bens de consumo nos Estados Unidos (2013-2018)

A tentação cada vez maior (e mais arriscada) do Greenwashing na era do ESG…

O termo é mais recente, mas greenwashing é uma prática antiga. Na era do ESG, o greenwashing está cada vez mais tentador, pois pode-se transmitir (pelo menos por algum tempo) uma imagem positiva, mas falsa, da Companhia.

A assimetria de informação, ou seja, a dificuldade para que um cliente ou investidor na ponta receba e entenda todas as informações relevantes à sua decisão de compra ou investimento ainda é um dos maiores desafios no campo da sustentabilidade.

Essa assimetria de informação entre fabricantes e compradores ou investidores pode resultar na “maquiagem” de certos bens ou serviços, anunciados como opções sustentáveis quando, na realidade, provocam impactos socioambientais negativos, equivalentes ou até maiores do que os causados pelos concorrentes. Essa prática recebe o nome de greenwashing e é condenada pela legislação de proteção do consumidor, de defesa da concorrência e pela legislação societária.

Além do óbvio prejuízo aos consumidores, que não recebem aquilo pelo que pagaram, práticas de greenwashing têm efeito negativo no ambiente competitivo: ao abusar da assimetria de informação, empresas capturam a vantagem competitiva das práticas sustentáveis sem o ônus de realmente adotar tais procedimentos, muitas vezes mais custosos. O resultado é incentivar o consumo de produtos danosos ao ambiente.

A forma mais comum de reduzir assimetria de informação é a criação de padrões de uso, avaliados por partes independentes. Essa avaliação pode se dar no nível dos produtos ou no nível das empresas.

O Quadro resume as possibilidades. Na célula 1, a Companhia maximiza valor, trabalhando com produtos e serviços que atendem à demanda crescente dos consumidores por itens amigáveis com o meio ambiente. É a célula a ser perseguida pelo bom gestor.

Na célula 2, a Companhia não comunica o ESG com materialidade, perdendo, portanto, a oportunidade de maximizar valor.

Na célula 3, a Companhia que pratica o Greenwashing e comunica acaba trazendo para si, o ônus do risco de destruição de valor mediante propaganda enganosa, fraude ao investidor e infração concorrencial.

Na célula 4, a Companhia que pratica Greenwashing e não comunica tem a possibilidade de evitar passivos, porém, não maximiza valor aproveitando itens em conformidade com o meio ambiente. 

Informação imperfeita e greenwashing

A conclusão é a de que os gestores não podem mais se furtar a ter uma agenda mais ampla de trabalho sem a qual a Companhia não logra obter uma licença social de operação. Não se trata de contradizer a primazia do acionista, mas pelo contrário de reforçá-la.

Nesse contexto, uma política séria de ESG deve estar articulada com o planejamento estratégico da empresa. Comunicá-la eficientemente pode agregar muito valor. Em contraste, tentar iludir os stakeholders com greenwashing expõe a Companhia a vultosos passivos.

[1] OLIVEIRA, Gesner; FERREIRA, Artur Vilela. Nem negacionismo nem apocalipse – Economia do Meio Ambiente: uma perspectiva brasileira. 1ª Edição. São Paulo. Editora Bei, 2021

[2] Assumpção, Ricardo – “Cop 26 e ESG: desafios e oportunidades que temos pela frente” in Relatório Executivo da GO Associados publicado em 11/10/21.

[3] OLIVEIRA, Gesner; FERREIRA, Artur Vilela. Nem negacionismo nem apocalipse – Economia do Meio Ambiente: uma perspectiva brasileira. 1ª Edição. São Paulo. Editora Bei, 2021, pg. 37

GIOVANNI, Gianni Di; LUCCHINI, Stefano. La Casa Di Vetro: Comunicare l’azienda nell’era digitale. Editora Rizzoli ETAS, 2013

[4] Artigo 225, parágrafo 3º da Constituição Federal de 1988

[5] Swiss Re Institute The economics of climate change: no action not an option April 2021

Gesner Oliveira é professor da Fundação Getúlio Vargas, onde coordena o Centro de Estudos de Infraestrutura e Soluções Ambientais. Ex-presidente do CADE (1996-2000), ex-presidente da SABESP (2007-2011) e sócio da GO associados.

Na teoria econômica, a relação entre impostos e meio ambiente começou a ser analisada desde o trabalho seminal de 1920 do economista inglês Arthur Pigou¹. De lá para cá, muito foi estudado em relação à matéria e muitos países passaram a adotar “tributos ambientais”². Neste texto, fazemos uma introdução sobre a questão, pela ótica da teoria econômica do meio ambiente. Em primeiro lugar, discute-se a superioridade do imposto como mecanismo de defesa do meio ambiente em relação às políticas de comando e controle, como concebida na teoria. Em seguida, é apresentada a “hipótese do duplo dividendo”, a possibilidade de uma reforma tributária ambiental trazer também ganhos econômicos, além dos ganhos ambientais. Ainda, detalha-se a visão da economia política do tributo ambiental, debatendo a impopularidade, entre diversos stakeholders, do imposto como instrumento de preservação ambiental. Por fim, são apresentados exemplos na legislação tributária que se harmonizam (ou não) com a sustentabilidade, como a redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para automóveis e a proposta da Cide-Carbono.

2. Por que usar impostos?

Um tributo ambiental tem motivação extrafiscal, ou seja, não objetiva o aumento da arrecadação. O que se pretende é estabelecer incentivos (e desincentivos) para que a produção de bens e serviços seja sustentável.

Na teoria econômica, o imposto “pigouviano” é concebido como um imposto capaz de corrigir uma externalidade. Por sua vez, de maneira simplificada, a externalidade é o impacto de uma atividade em terceiros que não decidem sobre ela. Um exemplo básico de uma externalidade, negativa, é a poluição gerada por uma fábrica.

Neste exemplo, a produção da fábrica impõe custos a terceiros (externalidade) sob a forma de poluição. O imposto seria capaz de “internalizar” a externalidade: isto é, fazer com que o próprio gerador da poluição pagasse o custo da poluição. Cabe observar que a motivação do imposto não seria de criar um  novo custo, mas apenas de transferir um custo já existente ― que estaria sendo pago por terceiros (ex: sociedade) ― a quem de fato seria responsável por ele (o poluidor).

No jargão da área, o ponto de equilíbrio da produção deixaria de ser o ótimo privado (poluir tanto quanto necessário para maximizar o lucro privado) para ser o ótimo social (reduzir a produção para poluir menos): com o imposto, o nível de produção seria eficiente do ponto de vista da sociedade, e não, como antes, apenas do ponto de vista do produtor.

Como instrumento da política ambiental, o imposto se opõe às medidas de comando e controle (normas e punição para seu descumprimento). Exemplos dessas medidas incluem o estabelecimento, por uma prefeitura, de limites máximos de emissão de monóxido de carbono e hidrocarbonetos nos veículos, ou a determinação de uma percentagem de cada propriedade que deve ser preservada variando em diferentes biomas (Reserva Legal). No caso simples aqui tratado, de poluição de fábricas, visando reduzir o impacto ambiental, uma norma poderia ser baixada limitando a produção de todas as fábricas a certa quantidade.

Na teoria, a superioridade do imposto em relação às normas se daria por sua flexibilidade, já que as normas ignoram diferenças de custos entre as empresas. Assim, o imposto seria mais eficiente, ao minimizar a “perda de peso morto” (deadweight loss) – que pode ser entendida como o valor da produção perdida. O tributo ambiental permitiria que os custos ambientais e os custos econômicos fossem compatibilizados. Outra vantagem seria induzir a inovação tecnológica pelos produtores, na tentativa de minimizar o impacto ambiental.

Entretanto, a superioridade do imposto como instrumento de política ambiental é contestada. Mesmo economistas reconhecem que a superioridade desse instrumento se dá apenas sob condições específicas³. As principais críticas focam nas dificuldades de implementação prática (por exemplo, de um imposto sobre a poluição), considerando o imposto pigouviano uma “obsessão” teórica.

O tributo ambiental também é criticado pela ausência de estigma que concede às condutas poluidoras⁴, com base na crença de que a preservação do meio ambiente não deveria ser “mercantilizada”, devendo ser um valor em si. Também há preocupações ligadas à desigualdade, já que empresas maiores poderiam produzir e poluir mais pagando mais impostos, enquanto a produção de empresas menores ficaria comprometida.

3. Ganhos econômicos, além de ganhos ambientais?

Mais recentemente, os economistas têm discutido a chamada “hipótese do duplo dividendo”⁵. Considerando o pressuposto de que o imposto é o melhor instrumento para preservação ambiental, alguns especialistas defendem que uma reforma tributária ambiental traria não apenas ganhos ambientais (“dividendo verde”), mas também ganhos econômicos (“dividendo azul”).

A eficiência do tributo ambiental e o chamado dividendo azul ocorreriam porque o aumento da arrecadação proveniente dos tributos ambientais permitiria a redução ou eliminação de outros impostos distorcivos associados com a perda de peso morto, aumentando a eficiência da produção na economia como um todo.

A hipótese do duplo dividendo é controversa, e existe em três formas diferentes (weak double dividend, strong double dividend, employment double dividend), com diferentes graus de aceitação⁶.

4. Economia Política

Apesar do reconhecimento na teoria da superioridade do imposto como instrumento de política ambiental em vários casos, o que se observa na prática é uma popularidade muito maior das políticas de comando e controle.

Dietz e Vollebergh (1999)⁷ avaliam que as políticas de comando e controle são preferidas pelos poluidores, ambientalistas, políticos e burocratas.

O prêmio Nobel James Buchanan, em trabalho de 1975⁸, demonstra que as normas podem causar um aumento de custo menor para os poluidores do que os tributos, motivo pelo qual eles teriam maior resistência aos impostos ambientais.

Paradoxalmente, também grupos ambientalistas teriam preferências por políticas de comando e controle em relação a políticas de mercado como instrumentos de preservação do meio ambiente, com base em “valores morais”. Para esses grupos, as políticas de mercado, como o imposto ambiental, poderiam dar legitimidade à prática poluidora, enquanto a penalidade sinalizaria melhor a rejeição da sociedade  e estigmatizaria a poluição.

Já a classe política consideraria que as medidas de comando e controle teriam maior apelo junto ao eleitorado. Para um político, uma norma seria mais oportuna para reproduzir a imagem de defensor do meio ambiente do que a criação de um imposto.

Por seu turno, a burocracia teria nas normas maior possibilidade de exercer influência e possuir poder e prestígio. Juntas, as preferências de poluidores, ambientalistas, políticos e burocratas ajudariam a explicar a popularidade maior dos instrumentos de comando e controle em relação aos de mercado, como o imposto.

5. Política tributária e sustentabilidade no Brasil

Ainda que a aplicabilidade do imposto ambiental idealizado na teoria não seja consensual, a teoria econômica mostra como a tributação pode estimular comportamentos desejáveis e desestimular os indesejáveis. Alguns exemplos são pertinentes para visualizar como isso pode acontecer.

Em anos recentes, no Brasil, com o objetivo de aquecer a economia e conter a inflação, o governo federal reduziu as alíquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para automóveis e zerou as alíquotas da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide-Combustíveis) incidente sobre as operações realizadas com combustíveis⁹.

Assim, o tratamento tributário diferenciado acabou por elevar o consumo de combustíveis fósseis, prejudicando a qualidade do ar e a mobilidade urbana nas cidades brasileiras. Também prejudicou um setor importante para a economia verde, o do etanol, que passou a ter custo pouco competitivo para o consumidor final, comparado à gasolina.

Em termos de boas práticas que harmonizam política tributária e sustentabilidade, há casos inovadores em nível estadual e municipal. O Estado do Pará, por meio da Lei Estadual nº 7.638, de 12 de julho de 2012, e do Decreto nº 775, de 26 de junho de 2013, entrou no rol dos estados que utilizam o “ICMS Verde”, com critérios sofisticados para a distribuição dos recursos do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) entre os municípios.

O recebimento dos recursos varia, por município, de acordo com a redução ocorrida no desmatamento e porcentagem de área ocupada por unidades de conservação, terras indígenas e terras quilombolas ― entre outros critérios. Dessa forma, o ICMS Verde reduz os ganhos econômicos do desmatamento, incentivando a preservação ambiental.

Em nível municipal, a cidade de Guarulhos, uma das maiores do interior do Brasil, criou em 2010 o IPTU-Verde, concedendo descontos no Imposto sobre Propriedade Predial Territorial Urbana (IPTU) para condomínios que, entre outras práticas, participem da coleta seleta de lixo, tenham materiais sustentáveis em sua construção ou reusem água da chuva.

No mundo, dezenas de países implementaram um tributo sobre carbono (carbon tax). Esse tipo de imposto já existe em vários países europeus, no Japão e em estados do Canadá e dos Estados Unidos, além de em países emergentes como Índia, África do Sul, México, Costa Rica e Chile. Appy et. al (2014) propõe usar o caráter extrafiscal da Cide e criar a Cide-Carbono no Brasil, incidindo sobre combustíveis fósseis e abate tardio de bovinos¹⁰.

____________________

¹ PIGOU, A. The Economics of Welfare. Londres: Macmillan, 1920.

² Neste artigo usamos “imposto” e “tributo” como sinônimos, cientes da distinção dos termos no Direito Tributário.

³ HELFAND, G. Standards versus Taxes in Pollution Control.  In: van den Bergh, J. (Org.). Handbook of Environmental and Resource Economics. Northampton: Edward Elgar, 1999.

⁴ KELMAN, S. What Price Incentives? Economists and the Environment. Boston: Auburn House Publishing Company, 1981.

⁵  FULLERTON, D. Environmental levies and distortionary taxation: Comment. American Economic Review, v. 87, pp. 245-51, 1997.

⁶ MOOIJ, R. The double dividend of an environmental tax reform. In: van den Bergh, J. (Org.). Handbook of Environmental and Resource Economics. Northampton: Edward Elgar, 1999.

⁷ DIETZ, F.; VOLLEBERGH, H. Explaining instrument choice in environmental policies. In: van den Bergh, J. (Org.). Handbook of Environmental and Resource Economics. Northampton: Edward Elgar, 1999.

⁸ BUCHANAN, J.; TULLOCK, G. ‘Polluters’ profits and political response: direct controls versus taxes. American Economic Review, v. 65, pp. 139-47, 1975.

⁹ Conforme, atualmente, o Decreto nº 8.279, de 30 de junho de 2014, e o Decreto nº 7.764, de 22 de junho de 2012.

¹⁰ APPY, B.; TOLEDO, C.; MICCOLIS, A.; MARSON, R.; GOMES, V. Cide-Carbono: mais florestas, menos gases estufas. In: LIMA, A.; MOUTINHO, P. (Org.). Política Tributária Brasileira e sua “Pegada” Climática: por uma transição rumo à sustentabilidade. Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM): Brasília, 2014.

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Empresas que conseguem diminuir a emissão de gases de efeito estufa (GEE) obtêm esses créditos, podendo vendê-los nos mercados financeiros. Os créditos de carbono são considerados commodities (mercadorias negociadas com preços estabelecidos pelo mercado internacional).

Estes créditos geralmente são comprados por empresas no exterior que, em função do Protocolo de Quioto, têm metas obrigatórias de redução de emissões de gases de efeito estufa, mas não conseguem atingir o patamar determinado. A compra dos créditos permite-lhes manter ou aumentar suas emissões.

Ou seja, empresas que poluem acima do limite permitido pelo Protocolo de Quioto pagam pela poluição adicional que geram, remunerando as atividades que reduzem as emissões de gases.

Pelo Protocolo de Quioto, os países industrializados deverão reduzir suas emissões de GEE em relação às emissões de 1990. O Protocolo estabeleceu três mecanismos inovadores, conhecidos como Comércio de Emissões, Implementação Conjunta e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). Os dois primeiros são exclusivos dos países que possuem metas obrigatórias, o que não é o caso do Brasil.

Somente no caso do MDL é que existe a finalidade de contribuir para o desenvolvimento sustentável dos países em desenvolvimento.

O comércio de emissões é um sistema global de compra e venda de emissões de carbono, baseado no esquema de mercado cap-and-trade. A expressão cap-and-trade, que na tradução livre seria algo como “limite e negociação”, é usada para denominar um mecanismo de mercado que cria limites para as emissões de gases de um determinado setor ou grupo. Com base nos limites estabelecidos, são lançadas permissões de emissão e cada participante do esquema determina como cumprirá estes limites.

As cotas (ou permissões) de emissão podem ser comercializadas, ou seja, aqueles países (ou firmas) que conseguem emitir menos do que foi estabelecido a eles podem vender o excedente àqueles que não conseguiram (ou não quiseram) limitar suas emissões ao número de cotas que tinham.

Nesse ponto é que surge o interesse nos projetos de MDL realizados nos países em desenvolvimento (que não possuem metas obrigatórias), pois esses projetos dão direito aos seus idealizadores de receberem créditos de carbono para comercializar.

Há uma série de critérios para reconhecimento desses projetos, como estarem alinhados às premissas de desenvolvimento sustentável do país hospedeiro, definidos por uma Autoridade Nacional Designada. No caso do Brasil, tal autoridade é a Comissão Interministerial de Mudança do Clima. Somente após a aprovação pela Comissão, é que o projeto pode ser submetido à ONU para avaliação e registro.

De acordo com o estabelecido pelas regras do MDL, todo projeto deve ter um proponente, que será o responsável por ele perante as instâncias do Conselho Executivo do MDL.

O proponente deve ser uma pessoa jurídica – o que significa que projetos de MDL podem ser propostos por governos, ONGs, cooperativas, associações e empresas ou outras instituições formais, mas não por indivíduos ou entidades informais.

Os requisitos gerais que devem ser atendidos por um projeto de MDL, segundo o Conselho Executivo, são:

• ter a participação voluntária dos atores envolvidos;
• contar com a aprovação do país onde será implantado;
• apoiar os objetivos de desenvolvimento sustentável definidos pelo país onde será implantado;
• reduzir as emissões de GEE em relação ao que ocorrerá se ele não for implementado – princípio da adicionalidade;
• contabilizar o aumento de emissões de GEE que ocorra fora dos limites das suas atividades (chamadas “fugas”) e que seja atribuível a essas atividades;
• trazer uma estimativa dos impactos de suas atividades – as partes envolvidas e/ou afetadas por esses impactos deverão ter sido comprovadamente consultadas;
• gerar benefícios climáticos – mensuráveis, reais e de longo prazo.

Depois que um projeto de MDL entra em vigor, o Conselho Executivo do MDL emite, de tempos em tempos, a Redução Certificada de Emissões (RCE), documento eletrônico que especifica os créditos de carbono alcançados por esse projeto.

Em termos mundiais, o valor total do mercado de carbono cresceu 11% em 2011, alcançando a cifra de US$ 176 bilhões (o que corresponde à transação de 10,3 bilhões de toneladas de dióxido de carbono equivalente), conforme o relatório “State and Trends of the Carbon Market”, publicado pelo Banco Mundial neste ano.

Relativamente aos números do mecanismo de desenvolvimento limpo, até julho de 2012, foram aprovados e registrados na ONU 4.329 projetos de MDL oriundos de todo o mundo. Desses, 49 % ocorreram na China.

O Brasil conta com apenas 5 % do total. Muitos advogam que essa pequena participação no País é fruto da falta de regulamentação do mercado de carbono no Brasil.

Há que se comentar que é natural que a China tenha muito mais projetos de MDL que o Brasil, pois, primeiramente, a economia chinesa é mais de três vezes maior que a brasileira. Além disso, a economia da China possui uma matriz energética baseada em combustíveis fósseis, diferente do Brasil, cuja matriz energética é muito limpa, predominando as hidrelétricas. Isso cria muito mais oportunidades para a China pensar em projetos de MDL.

Quanto à regulamentação do mercado de carbono no Brasil, esta cabe à Comissão Interministerial na condição de Autoridade Nacional Designada do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo.

Algumas resoluções foram emitidas pela Comissão, sendo que se destaca a Resolução n° 1, de 11 de setembro de 2003 da Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima, que estabelece os documentos que devem ser enviados pelos proponentes com vistas a obter a aprovação de projetosde MDL. Há também, no site da Comissão, um manual para facilitar a elaboração das propostas.^[1]

No âmbito do Poder Legislativo, a proposição que talvez mais debate tenha gerado sobre a regulamentação dos créditos de carbono foi o PLS nº 33, de 2008, fruto dos trabalhos da Comissão Mista Especial sobre Mudanças Climáticas, que funcionou no Congresso Nacional entre fevereiro de 2007 e junho de 2008.

O objetivo da proposição é definir a natureza jurídica da Redução Certificada de Emissão. As RCE são títulos virtuais – negociáveis no mercado financeiro internacional – correspondentes a reduções efetivas de emissões de gases de efeito estufa derivadas da implementação de projetos baseados no Mecanismo de Desenvolvimento Limpo.

Além de todo o procedimento estabelecido no âmbito do Protocolo de Quioto (certificação, validação e verificação nos âmbitos doméstico e internacional), a proposição determina que as RCE deveriam ser registradas junto à CVM.

Esse projeto não prosperou e o principal argumento é que a  caracterização como valor mobiliário submeteria as RCE a rígidos critérios da CVM, que se somariam a outros requisitos estipulados pelos órgãos técnicos responsáveis pela análise dos projetos de MDL. Esse duplo controle introduziria dificuldades substantivas no comércio dos créditos de carbono, inclusive com o aumento dos custos das reduções de emissões promovidas no Brasil, com prejuízo para a competitividade das RCE brasileiras no mercado internacional.

Por fim, relativamente ao arcabouço jurídico no Brasil sobre o tema, há que se comentar acerca da Lei nº 12.187, de 2009, que institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC. O art. 9º dessa norma estabelece que: “O Mercado Brasileiro de Redução de Emissões – MBRE será operacionalizado em bolsas de mercadorias e futuros, bolsas de valores e entidades de balcão organizado, autorizadas pela Comissão de Valores Mobiliários – CVM, onde se dará a negociação de títulos mobiliários representativos de emissões de gases de efeito estufa evitadas certificadas”.

Esse mercado não foi implementado no Brasil e os motivos não são a falta de regulamentação. O principal motivo para que o mercado não funcione é simplesmente o fato de que não existe uma demanda para créditos de carbono no País (até existe oferta, mas não demanda). As empresas brasileiras demandariam créditos de carbono se elas possuíssem metas obrigatórias de redução de emissões (como no mecanismo cap and trade). Pode-se pensar então que a solução para começar a funcionar o mercado brasileiro de redução de emissões seja estabelecer metas obrigatórias internas. Mas isso geraria mais problemas para a economia brasileira, pois ter que se ajustar a uma meta gera custos e isso diminuiria a competitividade brasileira perante os outros países em desenvolvimento, que também não possuem metas.

Isso não significa que a venda de RCE não aconteça no Brasil. A  BM&FBOVESPA possui um ambiente eletrônico de negociação desenvolvido para viabilizar o fechamento de negócios com créditos gerados por projetos de MDL. As operações são realizadas por meio de leilões eletrônicos, via web, e agendados pela BM&FBOVESPA a pedido de entidades – públicas ou privadas – que desejem ofertar seus créditos de carbono no mercado.

Algumas iniciativas sustentáveis desenvolvidas no Brasil, considerando o atual marco regulatório, já souberam aproveitar bem as oportunidades, beneficiando-se de créditos de carbono que foram vendidos para outros países.

Para exemplificar, podemos citar um dos casos mais conhecidos de projetos de MDL desenvolvidos no Brasil. Trata-se do Aterro Sanitário Bandeirantes, localizado em Perus, na região metropolitana de São Paulo. Com uma área total de 1.400.000 m²,o Aterro Bandeirantes está desativado desde março de 2007 tendo operado durante 28 anos e recebido, até 2006, cerca de 36 milhões de toneladas de resíduos.

A captação do biogás gerado no aterro foi iniciada em 2004 após uma série de estudos preliminares sobre a viabilidade do projeto e a instalação de uma usina termelétrica a biogás em 2003, onde o gás captado no aterro é tratado (retirada a umidade e feita uma pré-filtragem) e depois transformado em energia. O Aterro Bandeirantes possui capacidade para gerar aproximadamente 170 mil MWh de energia elétrica por ano e possibilitou, até então, a comercialização pela prefeitura de São Paulo, de 1.262.793 RCEs.

Os recursos arrecadados não são desprezíveis. Basta saber que, em setembro de 2007, o banco holandês Fortis Bank NV/SA desembolsou R$ 34 milhões pelo lote de 808.450 créditos de carbono colocados em negociação pela Prefeitura de São Paulo na Bolsa de Mercadorias e Futuros.

Concluindo, ao estudar a matéria, o que se percebe é que para o desenvolvimento de projetos de MDL no Brasil, não é necessária mais regulamentação. Muito pelo contrário, talvez outras normas sobre o assunto dificultem ainda mais iniciativas do Brasil na área. O que foi estabelecido pelo Protocolo de Quioto já cuida do necessário para que haja o devido controle sobre os projetos.

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Mas essa predominância já foi bem maior há dez anos, como mostra a tabela 2.

O aumento da participação das fontes térmicas, que se deu a partir da crise energética de 2001, deveu-se principalmente à descontinuidade dos investimentos privados decorrente do processo de mudança da legislação do setor elétrico, entre 2003 e 2005, e à forte oposição enfrentada pelos projetos de construção de novas usinas hidrelétricas.

A matriz projetada no Plano Decenal de Expansão de Energia (PDE) do Governo Federal para 2020 indica mudanças ainda maiores.

A participação das fontes hidrotérmicas cairá para 93,25% do total, mantendo-se estáveis as puramente hidrelétricas. As fontes térmicas deverão perder espaço, a ser ocupado principalmente pelas eólicas, que perfarão 6,7% da matriz brasileira (contra 1%, hoje). O aumento da produção nuclear se deverá ao projeto de expansão de Angra dos Reis.

O modo como essa matriz vem sendo construída, ao longo de décadas, obedece à lógica determinada pela oferta de recursos naturais e pelo custo de produção. Como se sabe, o preço da energia elétrica gerada a partir de fonte hídrica foi e segue sendo menor. Além disso, a geração hidrelétrica é renovável e, como se verá adiante, tem vantagens ambientais que nem mesmo as formas de geração renovável oferecem. Mas, antes de prosseguir na análise da matriz, é preciso fazer breve digressão sobre o Sistema Interligado Nacional (SIN).

Quase todo o Brasil é abastecido por meio do SIN. As poucas exceções estão quase todas localizadas na Amazônia: trata-se de comunidades isoladas, abastecidas por geração térmica a óleo, nos chamados Sistemas Isolados. O SIN é composto, principalmente, pela Rede Básica de Transmissão, que interliga uma vasta parcela do território nacional, por meio de quase 100 mil quilômetros de linhas de transmissão de energia, aos quais se conectam redes secundárias de transmissão e redes de distribuição, que levam eletricidade ao consumidor.

À Rede Básica estão conectadas as unidades geradoras que produzem energia elétrica. O processo de planejamento e de comando da produção e alocação da energia necessária para suprir a demanda nacional é feito pelo Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS), em Brasília.

Neste ponto, cabe outra digressão. O Brasil ocupa o terceiro lugar entre os países que dispõem dos maiores potenciais hidrelétricos, com 10% da disponibilidade mundial, atrás da China, com 13% do total, e da Rússia, com 12%[1]. O potencial brasileiro é de 260 mil MW[2]. Perto de 30% dele (83.000 MW) se transformaram em usinas. O potencial passível de aproveitamento é estimado em 126 mil MW, conforme o Plano Nacional de Energia 2030, estando mais de 70% dele localizados nas Bacias do Amazonas e do Tocantins/Araguaia[3].

É importante lembrar que um dos problemas enfrentados entre a produção e o consumo de energia elétrica é o armazenamento. A energia produzida precisa ser imediatamente consumida, porque não tem como ser armazenada. Só é possível armazenar os elementos usados na geração, como água, óleos combustíveis, carvão, gás natural e urânio enriquecido.

Cerca de 70% da capacidade nacional é proveniente de usinas hidrelétricas. Em seus reservatórios, a água é guardada e utilizada ao longo do ano. Os grandes reservatórios das usinas da Região Sudeste/Centro-Oeste representam 71% do Sistema Interligado Nacional[4], constituindo nossa melhor alternativa de armazenamento de energia elétrica, uma riqueza de que poucos países dispõem.

Mas a água desses reservatórios não é suficiente para atender à demanda durante todo o ano. A forma mais segura de suprir o que faltar é a geração por termoelétricas, que podem ser acionadas sempre que necessário, embora com custo de geração maior e com emissão de gases de efeito estufa (GEE).

As térmicas nucleares, embora firmes e constantes, de custo razoável e baixa emissão de GEE, apresentam problemas de disposição dos resíduos radioativos e de desconfiança popular, reforçada por eventos como os de Fukushima, no Japão (sobre energia nuclear ver, neste site o texto “O Brasil deve desistir da energia nuclear?”).

A cogeração a biomassa, principalmente a bagaço e a palha de cana, permite produzir simultaneamente calor e energia elétrica, com grande economia de combustível.  Ela é mais eficiente que a geração por meio de combustíveis fósseis, mas só ganha força, no Brasil, na época da safra da cana de açúcar. Embora essa seja limitação relevante, é importante registrar que a safra ocorre nas épocas de baixa dos reservatórios, o que ajuda a compensar a menor geração hidrelétrica.

A capacidade de produção por biomassa, contudo, ainda é limitada, respondendo por cerca de 5% da potência instalada nacional. A queima de biomassa não é considerada produtora de GEE, pois durante o crescimento do canavial houve retirada de CO_² da atmosfera. A biomassa é considerada neutra para efeito de aquecimento global e, por isso, uma fonte alternativa – além de renovável.

Por último, os parques de geração eólica já representam promessa relevante para o abastecimento nacional. Ultimamente, o custo de geração dessa energia tem se tornado bastante competitivo em virtude dos incentivos governamentais e do barateamento dos equipamentos geradores.

A geração eólica não produz energia firme e constante, já que depende dos ventos. Contudo, é excelente fonte complementar ao sistema hidrotérmico, gerando mais nos períodos de baixa dos reservatórios.

O preço da energia, ao lado dos fatores naturais, é considerado elemento prioritário na decisão sobre fontes geradoras de energia. A abundância e o custo, além de aspectos ligados à segurança do abastecimento, são os fatores que determinam a matriz energética dos países. Trata-se, obviamente, do cálculo econômico, presente em toda atividade humana.

No setor elétrico brasileiro há uma máxima que diz que “a energia mais cara é a da próxima usina”. Versão setorial do princípio econômico da produtividade marginal decrescente, de David Ricardo, ele reflete o fato de que se constroem primeiro as “melhores usinas”. O primeiro fator na determinação dessas usinas é o custo da geração, medido em R$/MWh, decorrente de projetos de execução mais fácil e mais barata. Depois, vem a proximidade dos centros de demanda, fator que influencia custos de construção e manutenção das linhas de transmissão.

Não menos relevante, no caso de hidrelétricas, é a partição ideal das quedas de uma bacia, técnica que otimiza o aproveitamento do curso d’água para efeito de geração de eletricidade. Trata-se do aproveitamento ótimo, conceito legalmente estabelecido no Brasil[5], que deve presidir a elaboração dos projetos das usinas hidrelétricas. Os potenciais hídricos e as próprias usinas são bens da União, conforme estabelecido na Constituição Federal[6], constituindo patrimônio de todos.

Também são considerados melhores os aproveitamentos que permitem reservatórios de grande capacidade e pequena exigência de área inundável. Quando operam em cascata, a capacidade de geração e a contribuição das usinas para a regularização do rio são potencializadas, sendo particularmente preciosas as primeiras do conjunto, dada sua maior capacidade de reserva.

Além disso, os reservatórios agregam vantagens comparativas únicas, fornecendo água para consumo e irrigação, servindo como criatórios de peixes, viabilizando a navegação e gerando atividade turística.

Por fim, as hidrelétricas indenizam os Estados e Municípios pela área que ocupam. Em 2011, pagaram R$ 1,63 bilhão como Compensação Financeira pela Utilização de Recursos Hídricos (CFURH) e R$ 370 milhões em royalties (compensação financeira específica, devida pela Usina de Itaipu).

Vejamos, na tabela 5[7], os preços da energia gerada no Brasil, conforme suas fontes.

As grandes usinas hidrelétricas continuam oferecendo os menores preços de energia. Contudo, os grandes potenciais ainda disponíveis estão localizados nas bacias do Amazonas e do Tocantins/Araguaia, o que acarreta dois problemas.

O primeiro é a distância dos grandes centros consumidores, o que encarece a energia. O segundo é que a construção de usinas na região Norte, de terreno mais plano, tende a aumentar a área alagada. Isso tem influenciado no sentido da construção de usinas a fio d’água ou sem reservatório, que não acumularão reservas para geração na estação seca, nem contribuirão para regularizar as vazões dos rios.

É importante notar, também, que a energia de fonte hidrelétrica reduz seus preços ao longo do tempo, dada a longevidade das usinas e a “gratuidade” de seu “combustível”, a água. Agora mesmo, 18 mil MW de hidrelétricas antigas, cujas concessões vencem até 2015, terão seus preços reduzidos em cerca de 25%, segundo estimativa da ANEEL, projetando preços da ordem de R$ 70 a R$ 75/MWh.

Impactos Ambientais Das Fontes

Não há geração de energia sem impactos ambientais. A melhor solução, portanto, combina menor preço e menor impacto, sem esquecer que mitigar impactos encarece a energia. Examinemos os principais impactos de cada fonte de geração e, em especial, a geração de gases de efeito estufa (GEE), o que mais preocupa hoje.

As fontes térmicas, com exceção das nucleares, emitem GEE em grande escala. As nucleares, por sua vez, padecem de dois problemas principais: a possibilidade de acidentes e a falta de solução satisfatória para os rejeitos radioativos, embora eles sejam relativamente poucos. Em um ano, um reator nuclear de 1.200 MW, como o de Angra II, produz 265 kg de resíduos[8]. A sua produção de GEE é pequena.

A geração eólica produz algum impacto ambiental. São referidos o impacto na paisagem, o ruído decorrente de sua operação, da ordem de 40 decibéis, o espaço ocupado pelas torres e eventuais prejuízos às correntes migratórias de pássaros.

A geração eólica serve apenas como fonte complementar de geração de energia elétrica, já que depende dos ventos, ajudando a economizar água dos reservatórios e evitando o despacho de térmicas, mais poluentes e onerosas.

A energia de fonte solar fotovoltaica, querida dos ambientalistas, tem preço elevadíssimo e depende da luz intermitente do sol, também caracterizando forma de geração complementar.

Dotada de boa imagem, essa fonte tem um problema raramente mencionado: ela inutiliza as extensas áreas ocupadas pelos parques solares. O Parque Solar Waldpolenz, na Alemanha, tem potência instalada de 40 MW, gerando 40.000 MWh/ano, em média, graças a 550.000 painéis solares, instalados em 2,2 km². A potência média de Waldpolenz assim calculada é de 4,57 MW, o que implica num baixo fator de capacidade, da ordem de 11,4%, e numa igualmente baixa produtividade energética, de 18,2 GWh/ano por km² ocupado.

A título de comparação, a Usina Belo Monte tem uma potência instalada de 11.233 MW e gerará 40 milhões MWh/ano, numa área de 516 km². Assim, sua operação terá potência média de 4.571 MW, fator de capacidade de 40,7%, e produtividade energética de 77,6 GWh/ano por km² (vide tabela a seguir).

Com isso, Belo Monte gerará 4,2 vezes mais energia por km² ocupado que Waldpolenz, instalação considerada modelar. Para gerar mesma quantidade de energia que Belo Monte, uma usina como Waldpolenz precisaria de uma área de 2.200 km², esterilizando-a para outros aproveitamentos. Cabe mencionar ainda os potenciais impactos negativos dos materiais utilizados na construção dos painéis solares, tais como chumbo, mercúrio e cádmio.

Já o reservatório de Belo Monte, passado o impacto inicial da construção, tornar-se-á um novo ecossistema, tão vivo, estável e sustentável quanto o anterior, a exemplo do que ocorre com outras hidrelétricas.

É hora agora de analisar os impactos da construção de usinas hidrelétricas. A Empresa de Pesquisa Energética, vinculada ao Ministério das Minas e Energia, divulgou dado segundo o qual, somadas as áreas dos reservatórios das usinas construídas e a construir na Amazônia, seriam alagados 10.500 km², ou seja, 0,16% de todo o bioma amazônico. A título de comparação, foram desmatados 6.418 km² na Amazônia brasileira somente em 2011, ano em que menos se destruiu a floresta desde 1988[9], quando o INPE iniciou esse levantamento.

Aproveitar todo o potencial hidrelétrico da Amazônia produzirá impacto pouco superior ao do desmatamento ocorrido num ano de baixo índice de desmatamento. A alternativa é optar por queimar combustível fóssil ou construir usinas nucleares, já que as fontes eólica e solar não oferecem a segurança necessária ao abastecimento, como visto.

Finalmente, no que diz respeito às emissões de GEE, dados de estudo publicado em 2003[10] comparam as emissões da cadeia completa dos diferentes sistemas de geração de eletricidade por tipo de fonte, assim resumidas:

O desalojamento de populações ribeirinhas é outro problema da construção de hidrelétricas. Conduzida adequadamente, a remoção dessas populações deve representar melhora das suas condições de vida, em vista das exigências feitas aos empreendedores de benefícios para os desalojados. Trata-se apenas de conduzir as coisas adequadamente, o que pode e deve ser fiscalizado pelo Poder Público.

Pedido do Ministério Público Federal para que se ampliasse o prazo de consulta pública do Plano Decenal de Expansão de Energia 2020 baseou-se no fato de que 113.502 pessoas serão afetadas pelo conjunto de empreendimentos hidrelétricos constantes do Plano, entre os quais Belo Monte. Nota-se, pelo número de pessoas, que não teria custo absurdo realocá-las dignamente como deve ser.

Por fim, vem o tema das terras indígenas, protegidas pela Constituição Federal. De acordo com dados da imprensa[11], as terras demarcadas somam 112,7 milhões de hectares, 13,2% do território nacional. Elas abrigam 502 mil indígenas (0,26% da população), numa média de 224,5 ha/habitante. Comparando, nos assentamentos rurais, que abrigam quatro milhões de pessoas (2,1% da população), a média ocupada é dez vezes menor, de 22 ha/habitante. É preciso, portanto, encontrar solução negociada e satisfatória para a construção das hidrelétricas que as afetem.

Também é imperativo discutir a opção pela construção de usinas hidrelétricas sem reservatório ou a fio d’água (para ler mais acerca de reservatórios a fio d’água ver, neste site, o texto “O que são as usinas ‘a fio d’água’ e quais os custos inerentes à sua construção?”), e abrir o debate sobre o que iremos fazer ao respeito do desperdício de um precioso patrimônio nacional, os aproveitamentos hidrelétricos. Construída uma usina sem reservatório, a perda de sua capacidade produtiva jamais será recuperada, particularmente se for a primeira ou a segunda da cascata, fundamentais para a otimização do seu aproveitamento na geração e na regularização. Equivale a renunciar para sempre a uma parcela importante de um poço de petróleo ou de uma rica jazida mineral.

O PDE 2020 prevê que a capacidade de armazenamento dos reservatórios das usinas brasileiras terá crescimento de apenas 6%, até 2020, contra um aumento da capacidade instalada de 39%, no mesmo período. Essa projeção aponta o sacrifício sem volta de uma importante riqueza. Note-se que isso ocorrerá com descumprimento da legislação em vigor, que determina o aproveitamento ótimo dos potenciais hídricos.

Tudo considerado, pode-se concluir que as usinas hidrelétricas constituem a melhor e mais confiável alternativa de produção de energia no Brasil, principalmente no que diz respeito ao custo de produção e ao impacto ambiental.

Também não se devem esquecer as térmicas nucleares, cujo desempenho é muito bom no que diz respeito à produção de GEE. A tecnologia vem ganhando em segurança, em projetos mais recentes, e o volume de seus resíduos é relativamente pequeno.

Não se pode, aliás, dispensar fonte alguma, cada qual valiosa a seu modo. A eólica vem ganhando competitividade, mas a solar ainda é muito cara para figurar como alternativa concreta no Plano Decenal de Energia.

A geração a gás, a óleo e a carvão, embora onerosa e poluente, segue sendo uma alternativa segura para complementar o abastecimento nacional nos períodos de baixa produção hidrelétrica. Por seu alto preço e impacto, contudo, deve ser reduzida ao mínimo indispensável.

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Para saber mais sobre o tema:

A Crise de Abastecimento de Energia Elétrica (A Crise de Abastecimento de Energia Elétrica, Relatório, 2002, Senado Federal), da Comissão Especial Mista do Congresso Nacional destinada a estudar as causas da crise de abastecimento de energia no País, conforme o Requerimento nº 73/2001-CN (em http://www.senado.gov.br/atividade/materia/getPDF.asp?t=57728&tp=1).

Abbud, Omar e Tancredi, Márcio – Texto para Discussão nº 69 – Transformações Recentes da Matriz Brasileira de Geração de Energia Elétrica – Causas e Impactos –, do Núcleo de Pesquisas e Estudos do Senado (em http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD69-OmarAbbud_MarcioTancredi.pdf).

[1] Atlas de Energia Elétrica do Brasil, 3ª. ed., 2008, Agência Nacional de Energia Elétrica.

[2] Atlas de Energia Elétrica do Brasil, 3ª. ed., 2008, Agência Nacional de Energia Elétrica.

[3] Atlas de Energia Elétrica do Brasil, 3ª. ed., 2008, Agência Nacional de Energia Elétrica.

[4] Plano Decenal de Expansão de Energia 2020, 2011, Ministério de Minas e Energia.

[5] Art. 5º, § 3º, da Lei nº 9.074, 7 de julho de 1995.

[6] Art. 20, inciso VIII, da Constituição Federal.

[7] Os custos fixos de geração são preços médios dos Leilões de Energia Nova do período de 2005 a 2010, com exceção do custo da energia eólica, que é o valor alcançado no Leilão de 17/08/2011, primeiro leilão de que participaram as eólicas.

O custo fixo de geração nuclear é o valor da tarifa estabelecida pela ANEEL para as Usinas Angra I e II.

Os valores de CVU (custo variável de geração) são médias dos custos variáveis das térmicas utilizados pelo ONS para elaboração da Revisão 3 do Plano Mensal de Operação de setembro de 2011 (semana operativa de 17 a 23/09/2011).

[8] Disponível na Wikipédia, em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Energia_nuclear#Res.C3.ADduos_radioativos, acessado em 21/07/2011.

[9] Em http://www.obt.inpe.br/prodes/, acessado em 19.06.2012.

[10] Dones, R., Heck, T., e Hirschberg, S. – Greenhouse gas emissions from energy systems: comparison and overview, p. 37, in PSI Annual Report 2003 Annex IV, Paul Scherrer Institute, Villigen, Switzerland.

[11] Revista Veja, ed. nº 2.273.

A Agenda 21, acordada na Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, ocorrida no Rio de Janeiro em 1992, alçou o conceito de PCS à posição de destaque, enfatizando a necessidade de serem encontrados caminhos – mediante o desenvolvimento de políticas e estratégias nacionais – para reduzir a pressão sobre o meio ambiente causada por padrões insustentáveis de produção e consumo. Insustentáveis porque não podemos extrair mais recursos naturais do que a natureza é capaz de repor, nem extrair indefinidamente recursos finitos, não renováveis, bem como descartar mais resíduos do que a natureza é capaz de assimilar.

Dez anos depois da Cúpula do Rio, o Plano de Johannesburgo (aprovado na segunda Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, a Rio+10) instou a Comunidade Internacional a estabelecer um programa de ação de dez anos para apoiar iniciativas regionais e nacionais para a promoção de mudanças nos padrões de produção e consumo. Como resposta a esse chamado, teve início, em 2003, o chamado Processo de Marrakesh sobre Produção e Consumo Sustentáveis, com duração de dez anos (10 Years Framework Program), estruturado em torno de sete forças-tarefa:

Hoje, tendo por base o desenvolvimento sustentável, os temas envolvidos em PCS pressupõem uma preocupação ética com as gerações futuras. Considerando a aspiração legítima da maioria da população mundial de acesso a melhores condições de vida, o desafio é equacionar essas demandas com os limites do meio-ambiente para suportar a conjugação de uma população crescente com um consumo também em ascensão. A questão central é como proporcionar serviços iguais ou superiores para atender aos requisitos básicos e às aspirações para melhoria da qualidade de vida, tanto da geração atual como das futuras, reduzindo continuamente os danos ao meio ambiente e os riscos à saúde.

Como todo processo profundo de mudança, a transformação da sociedade global rumo à adoção de práticas de PCS tem sido sobremaneira lenta, especialmente no que concerne ao consumo sustentável. Além disso, nos últimos dez anos, importantes tendências se consolidaram no sentido de sobrecarregar ainda mais os recursos naturais.

Em primeiro lugar, iniciativas visando reduzir a degradação ambiental mediante adoção de processos produtivos ecoeficientes foram compensadas ou revertidas pelo incremento geral da produção, gerado tanto pelo crescimento econômico mundial quanto pelo consumismo crescente, com aumento dos resíduos e exploração intensiva de recursos naturais. Em segundo, embora se tenha passado a controlar melhor os efeitos ambientais envolvidos no processo produtivo (P+L), os problemas surgidos durante o uso dos produtos não foram adequadamente enfrentados (não adoção efetiva de políticas vinculadas ao consumo sustentável). Em terceiro, a transição de uma economia industrial baseada na manufatura para outra baseada na tecnologia conduziu à emergência e rápido desenvolvimento de novos setores que ainda não foram eficientemente enfocados (como os vinculados à biotecnologia e à nanotecnologia). Em quarto lugar, ficou evidente que as considerações ambientais ainda não estão sendo devidamente consideradas na grande maioria dos programas econômicos e sociais conduzidos ao redor do Mundo.

Em suma, há ainda um longo caminho a trilhar até que se consiga descolar desenvolvimento econômico de degradação ambiental, fazendo mais com menos, ao longo do ciclo completo dos produtos, e melhorando, ao mesmo tempo, a qualidade de vida para todos. Mais (e melhor), no sentido da produção de bens e serviços, com menos impacto em termos do uso de recursos naturais, da degradação ambiental, do desperdício e da poluição.

Aproveitando a experiência e o conhecimento obtidos com os programas gestados e conduzidos a partir do Processo de Marrakesh, o que se almeja, na terceira Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, a Rio+20, é conferir dimensão política à estratégia de PCS, por intermédio da adoção de um Pacto Global para Produção e Consumo Sustentáveis. A intenção é que – resolvidas pendências conceituais e definições relativas a compromissos financeiros e de transferência de tecnologia, bem como acordados arranjos de execução – mecanismos concretos para implementação de programas sejam estabelecidos, com prioridade nas seguintes áreas: (a) compras públicas sustentáveis; (b) classificações de consumo e de eficiência energética que orientem os consumidores; e (c) financiamento de estudos e pesquisas para o desenvolvimento sustentável[2].

Os programas de PCS, por seu turno, não devem ser governamentais, mas, sim, nacionais e regionais. Para que sejam efetivos, têm que contar com a participação do setor produtivo e da sociedade civil, por intermédio de parcerias e iniciativas voluntárias.

Ademais, dois tipos de instrumentos devem ser destacados. Por um lado, estão os incentivos econômicos passíveis de promover o desenvolvimento e a utilização das melhores alternativas possíveis para minimizar impactos ambientais e sociais ao longo de todo o ciclo de vida dos bens e serviços, tais como os subsídios a produtos novos que gerem menor impacto ambiental (por exemplo, etanol em substituição à gasolina, transporte coletivo em substituição ao individual) e a tributação de práticas danosas ao meio-ambiente (sobre esse ponto, ver mais detalhes neste site no texto Por que o governo deve interferir na economia?). Por outro lado, estão as ações no campo da educação e da mídia, com vista a mudar padrões de produção e consumo, o que significa transformar hábitos, comportamentos e valores.

Esse último aspecto é especialmente evidente com relação à necessária mudança do atual comportamento consumista da sociedade atual, que pode ser definido como a orientação cultural que leva as pessoas a encontrarem significado, satisfação e reconhecimento a partir daquilo que consomem, por meio do elo que fazem entre o ser e o ter, levando-as a associarem o consumo com felicidade.

Tal alteração – ao lado de esforços para alongar a vida útil dos produtos e reaproveitar, ao máximo, insumos da reciclagem em novas cadeias produtivas – é importante. Isso porque, além do consumo demandado para atender às necessidades básicas (comer, vestir, morar, ter acesso à saúde, lazer e educação) de uma população cada vez maior, nos defrontamos hoje com um padrão de consumo que está sendo globalizado e que se caracteriza por ser excessivo, pressionando ainda mais os recursos naturais da Terra e os serviços ambientais prestados pelos diversos ecossistemas.

O Plano de Ação para Produção e Consumo Sustentáveis (PPCS) brasileiro – resultado de um amplo processo de articulação, elaboração e consulta pública, a fim de se configurar como uma política de toda a sociedade[3] – contém 17 temas básicos, que, de modo geral, enfocam os seguintes aspectos:

(a) educação para o consumo sustentável, divulgação de conceitos, além de iniciativas na área de capacitação em PCS;

(b) compras públicas sustentáveis (e eventual utilização de incentivos tributários), bem como adoção de agenda ambiental na Administração Pública (ações e exemplificação de práticas de sustentabilidade socioambiental);

(c) inovação e difusão tecnológica em PCS (ecodesign e ecoeficiência);

(d) maior reciclagem de resíduos sólidos e diminuição do impacto social e ambiental na geração e uso de energia;

(e) setorialmente, prioridade para a inserção do setor varejista, da agricultura e do agronegócio e da construção civil no esforço de PCS, bem como a integração do sistema bancário (de modo que critérios de sustentabilidade sejam considerados na oferta de crédito e financiamento);

(f) rotulagem ambiental que considere o ciclo completo de vida dos bens e serviços e estimule o consumo responsável, bem como rotulagem em prol da expansão sustentável do uso de biocombustíveis;

(g) desenvolvimento de indicadores em PCS;

(h) estímulo à criação e expansão de negócios/mercados com inclusão social e menor impacto ambiental, a partir da disseminação de novos produtos, processos, modelos e práticas corporativas;

(i) integração de políticas em PCS e articulação nacional.

Entre esses temas, seis são prioridades: a educação para o consumo sustentável, as compras públicas sustentáveis, a agenda ambiental na Administração Pública (inclusive no que diz respeito aos incentivos ao comportamento ambientalmente amigável, através de tributação e subsídios), o aumento da reciclagem de resíduos sólidos, o varejo sustentável e as construções sustentáveis. São essas áreas, portanto, as que deverão receber maior atenção do País.

O Brasil vem se esforçando para progredir rumo à adoção de práticas de produção e consumo mais sustentáveis, embora ainda esteja longe dos patamares alcançados, por exemplo, nos países nórdicos e em outras sociedades mais desenvolvidas.

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[2] O FUTURO QUE QUEREMOS (Esboço Zero). Organização das Nações Unidas (ONU), 10/01/2012. Disponível em http://www.rio20.gov.br/documentos/documentos-da-conferencia/esboco-zero (acessado em 31/05/2012).

DOCUMENTO DE CONTRIBUIÇÃO BRASILEIRA À CONFERÊNCIA RIO+20. Brasília, 11/11/2011. Disponível em http://www.rio20.gov.br/documentos/contribuicao-brasileira-a-conferencia-rio-20 (acessado em 31/05/2012).

[3]PLANO DE AÇÃO PARA PRODUÇÃO E CONSUMO SUSTENTÁVEIS (PPCS), 2011-2014. Ministério do Meio Ambiente. Disponível em http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=234, (acessado em 31/05/2012).

Segundo o Relatório da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, desenvolvimento sustentável é aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras de terem atendidas também as suas. Assim, o desenvolvimento sustentável deve, no mínimo, salvaguardar os sistemas naturais que sustentam a vida na Terra: atmosfera, águas, solos e seres vivos.

Além disso, o desenvolvimento sustentável impõe a consideração de critérios de sustentabilidade social, ambiental e de viabilidade econômica. Apenas as soluções que considerem esses três elementos, isto é, que promovam o crescimento econômico com impactos positivos em termos sociais e ambientais, merecem essa denominação.

A economia atual induz o consumo excessivo de recursos naturais para garantir o crescimento, inviabilizando a sustentabilidade. Em face da degradação do meio ambiente já provocada por sua exploração descontrolada, a tendência atual é de abordar o tema sob a seguinte premissa: se forem adequadamente quantificados e internalizados os custos ambientais dos empreendimentos, não há margem para a dicotomia entre crescimento econômico e sustentabilidade, isto é, se determinado projeto for lucrativo após a incorporação dos custos associados aos prejuízos ambientais que acarreta, ele pode ser implementado.

É essa a lógica dos pressupostos da economia verde: proporcionar os corretos incentivos aos agentes econômicos para garantir o desenvolvimento sustentável. Nesse sentido, a promoção da economia verde deve ser entendida não como um substituto, mas como um meio para atingir o desenvolvimento sustentável.

A atuação governamental dispõe de vários instrumentos como a política fiscal, a mudança nos subsídios nocivos, o emprego de instrumentos para corrigir falhas de mercado, a intervenção e a fiscalização do poder público, os investimentos públicos, a regulamentação e o incentivo à inovação. Essas intervenções são fundamentais para corrigir os preços dos recursos (prevenir a escassez futura) e criar os incentivos para direcionar a economia para corretos investimentos em inovação, em capital humano, em conhecimento e em pesquisa e desenvolvimento. (para ler mais sobre esses instrumentos, ver, neste site, o texto Por que o governo deve interferir na economia?).

Uma ilustração do problema, do lado do consumidor, é a do motorista que decide utilizar seu carro levando em conta o preço do combustível, do estacionamento e do transporte alternativo, mas não atribui qualquer valor ao fato de que seu veículo emitirá gases de efeito estufa, porque esse efeito não lhe será cobrado. Se não houver alguma medida restritiva, em geral os motoristas utilizarão seus carros com base apenas em fatores precificados (combustível, pedágio, etc.). Uma providência para atribuir um custo ao “uso do ar limpo”, com o objetivo de tentar preservá-lo respirável para todos, seria a imposição de taxas, medidas restritivas (como o rodízio de veículos) ou multas que encarecerão o uso do carro.

Ou seja, torna-se necessária a intervenção do Estado para impor custos adicionais ao usuário e ao produtor que reflitam o custo efetivo do fator, visando ao uso menos intensivo e à preservação da atmosfera natural. De forma simétrica, pode-se subsidiar o consumo de bens e serviços geradores de externalidade positiva para o meio-ambiente: subsídios à tarifa de transportes coletivos, ao consumo de etanol em substituição à gasolina, etc.

Outro caminho a explorar é a regulação estatal no sentido de forçar produtores e consumidores de produtos geradores de impacto ambiental negativo a reduzir tais impactos. Assim, mantendo o exemplo do automóvel, temos a obrigatoriedade legal de realizar vistoria periódica para aferir o grau de emissão de poluentes dos veículos e o estabelecimento de metas para a indústria visando à produção de carros menos poluentes.

A Conferência Rio+20 possui ainda outros desafios econômicos em relação ao desenvolvimento sustentável, como, por exemplo, a tentativa de destravamento, no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC), da Rodada Doha, cujo objetivo é diminuir as barreiras comerciais em todo o mundo, principalmente para os países em desenvolvimento. Outro desafio, nesse mesmo campo, é induzir a proteção ambiental pelo estímulo ao comércio internacional, sem, contudo, gerar barreiras não tarifárias de base ambiental, ou seja, sem criar um “protecionismo verde”.

Mas por que é importante reduzir as barreiras comerciais? Pelo fato de que o comércio internacional pode contribuir para o aumento da produtividade. Ser mais produtivo significa, em última instância, produzir mais bens e serviços a partir do mesmo estoque de insumos. Ser mais produtivo é, antes de tudo, reduzir desperdícios. Daí a importância do aumento da produtividade para o crescimento sustentável.

Há evidências de que o desempenho econômico dos países que adotam estratégias favoráveis ao livre comércio é superior ao desempenho daqueles que conduzem políticas protecionistas. Porém, a Rodada Doha tem se mostrado emperrada, frente aos constantes desacordos entre os principais países envolvidos nas negociações.

O desenvolvimento sustentável deve ser uma meta para todas as nações; no entanto, o Brasil, como outros países emergentes, enfrenta ainda graves desequilíbrios nas áreas econômicas e sociais. Assim, sua política ambiental, apesar de avançada em muitos pontos, passa, na prática, para o segundo plano quando se trata das prioridades na atuação governamental. Esse contexto é agravado pelo fato de que a situação de pobreza conflita muitas vezes com a proteção dos recursos naturais. A urgência do crescimento econômico para gerar mais renda e empregos, aliada a outros fatores, e a falta de uma ação mais coercitiva por parte do Estado levam à exploração predatória da natureza, à poluição descontrolada do ar e da água e ao uso indevido do solo.

Esperemos que o debate mundial promovido pela Rio+20 para viabilizar a transição em direção a uma economia verde possa gerar frutos verdadeiros em prol de um crescimento sustentável.

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A matriz de energia elétrica brasileira tem evoluído sempre no sentido de se garantir um perfil renovável. As principais fontes renováveis são as usinas hidroelétricas, que propiciam energia abundante e barata.

A energia nuclear, apesar de não renovável, tem uma enorme vantagem sobre as fontes fósseis de energia, já que não emite gases de efeito estufa. Desse modo, a combinação de fontes renováveis com fonte nuclear tem recebido o apoio de vários ambientalistas de renome, que vêem na energia nuclear um risco muito menor aos biomas globais do que a energia de origem fóssil. Assim, do ponto de vista ambiental, a energia nuclear parece ser uma opção positiva.

Como se observa no gráfico abaixo, o Plano Decenal de Expansão do Setor Elétrico (PDE) 2011-2020 prevê um aumento da participação de renováveis e de energia termonuclear na potência instalada e a consequente redução das fontes fósseis (Usinas Termoelétricas – UTE). Trata-se do esforço brasileiro para reduzir a emissão dos gases de efeito estufa (GEE).

Do ponto de vista do abastecimento de energia, a geração nuclear também pode dar contribuição positiva. O consumo de energia elétrica acompanha, às vezes, até mais que proporcionalmente, o crescimento da renda per capita. Atualmente, cada brasileiro consome cerca de cinco vezes menos do que o consumidor dos EUA e três vezes menos do que o consumidor europeu. O Brasil necessita ampliar sua oferta, para atender o crescimento da população e do seu poder aquisitivo.

Atualmente, o País necessita de aproximadamente 6.000 MW por ano de acréscimo de potência instalada para suprir suas necessidades. Ao final da década de 2010, esse acréscimo anual será de 10.000 MW, quase uma Itaipu por ano. Por isso, abrir mão da possibilidade de geração de energia nuclear significará maior esforço na construção de hidroelétricas e termoelétricas.

Outro aspecto muito importante é a segurança energética, que só é assegurada por fontes passíveis de armazenamento. É crucial que a energia seja armazenada para uso em momentos de carência periódica de fontes de energia ou em face do caráter aleatório da demanda. Atualmente, só as fontes convencionais oferecem essa segurança. Seus “combustíveis” – água, carvão, derivados de petróleo, gás natural, pastilhas de urânio – podem ser armazenados, a custo baixo, em torno das plantas de produção de energia.

Derivados de petróleo, carvão e gás natural podem todos ser estocados ao lado das usinas termoelétricas, para produzir energia sempre que os consumidores demandarem. As hidroelétricas produzem energia renovável, e sua forma de armazenar energia – água em seus reservatórios – é, de longe, a mais barata. Quanto maiores os reservatórios, mais energia pode ser armazenada (a esse respeito ver, neste site, o texto O que são usinas hidrelétricas a fio d’água e quais os custos inerentes à sua construção?). O combustível nuclear pode ser armazenado sob a forma de pastilhas e usado no momento requerido, nas usinas termonucleares.

O Brasil é um dos três únicos países do mundo que dominam o ciclo de enriquecimento do urânio e, ao mesmo tempo, têm reservas de urânio em seu território[1]. Os outros dois são Estados Unidos e Rússia. Este é um ponto muito importante para a segurança energética: dispor das usinas, deter o conhecimento tecnológico e ter a matéria-prima básica dentro do território nacional. A Alemanha, por exemplo, precisa importar o urânio para suas usinas, de modo que, ao abandonar a energia nuclear, irá importar energia de outras fontes. Sua decisão não altera o status de sua segurança energética. Já o Brasil, se tomar atitude similar, abrirá mão de uma fonte de geração para a qual tem precondições muito favoráveis.

Em caso de o Brasil desistir da energia nuclear, é preciso considerar quais seriam as fontes energéticas substitutas. Uma opção sempre lembrada está nas fontes alternativas (eólica, solar, etc.). Porém não é economicamente viável estocar a energia gerada por essas fontes. Os governos em todo o mundo têm prudentemente mesclado as fontes convencionais com as fontes alternativas de energia. Estas têm uma modesta participação na matriz de energia, mediante incentivos específicos, mas não são utilizadas para prover o crescimento estrutural da oferta. As fontes alternativas ainda são muito mais caras do que as convencionais. As baterias são o único meio de armazenagem disponível, e elas são extremamente caras. Só para dar um exemplo, um veículo elétrico com potência equivalente ao de um carro popular custa cerca de US$ 30.000 no Japão. Só a bateria responde por 70% do custo do veículo. Portanto, impor o uso de fontes alternativas para prover o crescimento estrutural da oferta de energia, com segurança energética, no momento atual, significaria impor aos consumidores um enorme salto nas tarifas de energia.

Se o Brasil só produzisse energia elétrica a partir de fontes alternativas, haveria um aumento acentuado das tarifas, o que provocaria uma desarticulação da indústria e uma maciça onda de desemprego, em face da enorme perda de competitividade de nossas indústrias no mercado internacional. Deve-se lembrar que o Brasil já possui uma das tarifas mais altas do planeta (a esse respeito ver, neste site, o texto Faz sentido impor tributação tão elevada sobre a energia elétrica?). É preciso dar o devido tempo para que a ciência dê respostas para os problemas ambientais de nosso tempo, sem desarticular as economias.

As estimativas oficiais indicam o esgotamento dos potenciais de energia hidráulica após 2020. Caso o Brasil renunciasse ao uso da energia nuclear para geração de eletricidade, não restaria outra opção senão as poluentes termelétricas a carvão ou gás natural.

Duas premissas guiam a escolha da matriz de energia do Brasil:

1. a manutenção do perfil renovável da matriz e a redução das emissões de GEE. Isso impõe o aproveitamento dos potenciais hidráulicos, das fontes eólicas, biomassa, solar, bem como a construção de usinas termoelétricas complementares para garantir a segurança energética;
2. a diversificação da matriz de energia, privilegiando o aproveitamento de todas as fontes de energia disponíveis. Isso implica o uso de fontes hidráulicas, fontes térmicas a carvão mineral, gás natural, pastilhas de urânio levemente enriquecido, fontes eólica, maremotriz, biomassa, resíduos sólidos urbanos.

A evolução da matriz de energia primária[2] (e não apenas a matriz de geração de eletricidade)  até 2030 está mostrada na tabela abaixo. Nota-se a previsão de expansão das fontes termonucleares. Seriam oito usinas nucleares em vários pontos do País, para atender a crescente demanda por energia elétrica. Observa-se a manutenção do perfil atual, de 46,6% de fontes renováveis. Somados aos 3% de energia nuclear, prevê-se que, em 2030, a matriz de energia brasileira terá 49,6% de fontes que não emitem GEE.

Estrutura da Oferta Interna de Energia

Em %

Fonte: Ministério das Minas e Energia.

Resta, por fim, enfrentar a grande questão: não será essa fonte de energia uma fonte potencial de acidente nuclear de alta proporção, capaz de afetar a saúde de seguidas gerações? Vale a pena correr esse risco? Esse debate não deve desconsiderar os fatos objetivos, a evolução da tecnologia nuclear e a posição científica sobre os riscos efetivos representados por essas usinas.

Em primeiro lugar, vale a pena deixar claro dois pontos importantes:

1. A radiação produzida pela fissão nuclear no coração dos reatores é potencialmente letal para a vida. Mas ainda não há consenso científico que dimensione as reais consequências da radiação ionizante[3] a longo prazo. Pesquisas mais profundas sugerem que elas podem ser bem menos graves do que se costuma propalar.
2. As usinas nucleares jamais se transformarão numa bomba atômica. Enquanto as bombas atômicas têm uma concentração de urânio 235 (físsil) de 90%, a concentração do mesmo átomo nas usinas nucleares é de apenas 3% (misturado em 97% de urânio 238, não físsil). Uma usina nuclear nunca produzirá uma reação nuclear em cadeia instável, como nas bombas atômicas. Podem até ocorrer explosões nas usinas nucleares, mas elas são devidas à produção de hidrogênio no interior do núcleo, que é um gás altamente combustível. O impacto dessa explosão é local; o perigo (ainda não corretamente dimensionado pela ciência) reside no espalhamento da radiação liberada, que pode ser levada pelas águas ou pelos ventos.

Os três mais graves acidentes da história das usinas nucleares (Three Mile Island – EUA, Fukushima –Japão e Chernobyl – Ucrânia) resultaram de uma combinação de premissas de projeto equivocadas, falha humana, irresponsabilidade política, e ocorreram devido a problemas aos quais as usinas de nova geração não estão mais sujeitas.

Em 28 de março de 1979, um erro operacional e uma falha num equipamento de refrigeração provocaram a fusão parcial do núcleo da usina nuclear de Three Mile Island. A manutenção preventiva havia sido prejudicada por cortes de custos e materiais de qualidade inferior haviam sido usados. Mas a causa principal do acidente foram as decisões erradas tomadas por operadores despreparados. A temperatura do núcleo subiu demais e a pressão aumentou. Uma válvula de redução de pressão abriu-se, mas não se fechou, ao contrário do que estava indicado. Isso provocou a liberação de enorme quantidade de água radioativa no rio Susquehanna. Gases radioativos também escaparam para a atmosfera. O Governador do estado da Pensilvânia, onde se encontra a usina, demorou dois dias para iniciar a evacuação em um raio de 8 km ao redor da instalação nuclear.

Fukushima é uma usina de água fervente (BWR), atualmente em desuso. Foi dimensionada para suportar um terremoto de 8,1 na escala Richter, numa área notoriamente suscetível a terremotos de grandes proporções. Foi dimensionada para suportar maremotos de até 5,7 metros de altura.

O maior terremoto da história do Japão, ocorrido em 11 de março de 2011, teve intensidade de 9,2 na escala Richter e gerou um maremoto de mais de 14 metros de altura. A usina de Fukushima, equivocadamente, não havia sido dimensionada para suportar desastres naturais dessa intensidade. O maremoto encobriu e inundou as instalações nucleares e provocou o desligamento do sistema de resfriamento do núcleo. Os reatores 1, 2 e 3 sofreram fusão parcial, com liberação de hidrogênio – gás altamente combustível – pela oxidação das varetas, seguida de implosão dos edifícios onde estão os reatores nucleares pela queima do hidrogênio. Houve vazamento de água radioativa para o mar e liberação de gás radioativo na atmosfera.

Em Chernobyl, no início da madrugada do dia 26 de abril de 1986, aproveitando um desligamento de rotina da usina, foram realizados alguns testes para observar o funcionamento do reator a baixa energia. Os técnicos encarregados desses testes não seguiram as normas de segurança e, pelo fato de o moderador de neutrons ser à base de grafite (em desuso no mundo), o reator poderia apresentar instabilidade num curto período de tempo. E foi o que ocorreu.

As pessoas foram alertadas 30 horas depois do acidente. Até então, tudo foi mantido em segredo. Apenas cinco trabalhadores da usina sobreviveram ao acidente.

Ainda que falha humana, erros de planejamento, politização e irresponsabilidade governamental sejam fatores que sempre existirão em maior ou menor grau, os progressos técnicos levaram à construção de usinas bem mais seguras, o que permite afirmar que em uma planta moderna os acidentes acima descritos dificilmente ocorreriam.

Os três maiores acidentes da história da indústria nuclear não teriam ocorrido se estivessem disponíveis as tecnologias dos novos reatores. Estes têm dispositivos passivos para resfriamento do núcleo, que independem de eletricidade ou da intervenção humana. São reatores com vida útil mais longa, com maior eficiência térmica e com maior robustez.

No que concerne aos efeitos dos acidentes nucleares, há uma tendência a se superestimar o número de mortos e os efeitos da radiação ao longo do tempo. No 20º aniversário do acidente nuclear de Chernobyl, em 2006, novas fontes de informação liberaram dados desencontrados sobre as consequências do acidente nuclear. Só na contagem de mortos, havia quatro diferentes dados publicados: 1) 95.500; 2) 70.000; 3) 4.000, e 4) 31.

Ronald K. Chesser e Robert J. Baker são renomados cientistas que produziram diversos estudos sobre os efeitos do acidente de Chernobyl[4]. Os autores passaram 12 anos na área de Chernobyl, tentando identificar os efeitos do ambiente radioativo sobre a vida selvagem. Realizaram uma série de estudos e experimentos na zona de exclusão.

Suas primeiras conclusões foram a favor da tese de que animais estariam sujeitos a mutações genéticas decorrentes da exposição à radiação. Contudo, o uso de instrumentos mais precisos e o aperfeiçoamento de suas pesquisas acabou apontando na direção contrária: não havia evidências de efeitos continuados da radiação sobre a vida animal. Pelo contrário, a vida selvagem prosperava na região de Chernobyl.

O forte impacto dos acidentes, a cobertura emocional da imprensa, a reação igualmente emotiva dos legisladores acaba dando o tom dos debates, restando pouco espaço para a avaliação científica isenta.

Tal avaliação é fundamental para estabelecer normas de segurança que equilibrem o controle do risco com os benefícios sociais da geração energética, e que evitem procedimentos preventivos com impacto restrito sobre a segurança a custos excessivamente elevados.

Tem havido propostas no Congresso Nacional para uma moratória na construção de usinas nucleares no Brasil e para o fechamento imediato das usinas termonucleares de Angra dos Reis. Mas, em face de tudo o que foi dito, é fundamental que não se limite voluntariamente as opções energéticas do Brasil, por meio de uma moratória unilateral.

As usinas nucleares existentes de Angra estão na base do sistema elétrico e são imprescindíveis para a segurança energética do País. Não deveriam, portanto, ser desativadas. Elas passam por contínuos melhoramentos em sua segurança. Aliás, os países detentores de usinas nucleares estão em constante contato para trocarem informações e procedimentos que melhorem continuamente a segurança de todas as instalações nucleares do mundo.

O Brasil precisará, na próxima década, da opção nuclear para garantir a segurança energética em relação ao seu sistema elétrico e ao fornecimento de combustíveis. Precisará também dessa fonte de energia para garantir a modicidade tarifária. A renúncia a esse enorme potencial energético deixaria o País dependente de fontes fósseis, mais caras, mais poluentes e finitas.

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Para saber mais:

Montalvão, Edmundo. Energia Nuclear: Risco ou Oportunidade. NEPSF, Texto para Discussão nº 108, fev/2012. Disponível em http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao.htm

[2] Produtos energéticos providos pela natureza na sua forma direta, como petróleo, gás natural,  carvão mineral, resíduos vegetais e animais, energia solar, eólica etc.

[3] É a radiação com energia suficiente para ionizar átomos e moléculas. Por essa razão, pode danificar células de seres vivos e afetar o material genético, com potencial para causar doenças graves, como câncer.

[4] Está disponível um sumário dessas pesquisas na revista Scientific American Brasil nº 42, Edição Especial, Os Riscos e as Soluções da Energia Nuclear.

Quais as consequências e custos inerentes a essa opção? Quais serão os problemas futuros que a decisão de abrir mão de reservatórios com efetiva capacidade de regularização de vazões poderá criar?

Primeiramente, deve-se considerar que a energia “gerada” por uma hidrelétrica resulta da transformação da “força” do movimento da água. Transforma-se, assim, em energia elétrica, a energia cinética decorrente da ação combinada da vazão de um rio e dos desníveis de relevo que ele atravessa. Desse modo, não restam dúvidas de que, para o processo, guardar água significa guardar energia.

Os sistemas de captação e adução levam a água até a casa de força, estrutura na qual são instaladas as turbinas. As turbinas são equipamentos cujo movimento giratório provocado pelo fluxo d’água faz girar o rotor do gerador, fazendo com que o deslocamento do campo magnético produza energia elétrica. O vertedouro, por sua vez, permite a saída do excesso de água do reservatório, quando o nível ultrapassa determinados limites. Outros aspectos e outros equipamentos são, também, importantes, mas, em qualquer caso, estaremos diante de uma busca por queda e vazão – a primeira, fixa, e a segunda, variável.

Nesse processo de transformação, a geração de energia elétrica é limitada pelo produto entre vazão e altura de queda, pois a energia obtida é diretamente proporcional ao resultado dessa conta. A barragem interrompe o curso d’água e forma o reservatório, regulando a vazão. Em uma usina com reservatório, essa variável pode ser controlada pelos administradores da planta. Em uma usina a fio d’água, fica-se refém dos humores da natureza, ainda que com menor dependência que as eólicas. Hidrelétricas com reservatórios próprios são capazes de viabilizar a regularização das vazões. Devido à sua capacidade de armazenamento (em períodos úmidos) e deplecionamento (em períodos secos), elas atenuam a variabilidade das afluências naturais.

Deve-se considerar, também, que esse mesmo efeito pode ser obtido com a construção de usinas “rio acima” – ou “a montante”, conforme o jargão técnico. Hidrelétricas instaladas em um mesmo curso hídrico podem atuar de forma integrada. Usinas localizadas “rio acima” – a montante, no jargão técnico – podem usar seus reservatórios para regular o fluxo de água utilizado pelas usinas localizadas “rio abaixo” – a jusante.

A usina binacional Itaipu, por exemplo, por ser a última rio abaixo – a jusante, no jargão técnico – da Bacia do Rio Paraná, é considerada como a fio d’água. Ocorre que se a gigantesca hidrelétrica pode utilizar toda a água que chega ao reservatório, mantendo apenas uma reserva mínima para garantir a operacionalidade, tal diferencial se deve, direta ou indiretamente, à existência de dezenas de barragens a montante.

O conjunto formado pelos potenciais hidráulicos da margem direita do rio Amazonas é considerado como uma rara e poderosa combinação de queda e vazão nos estudos de inventário hidrológicos de bacias brasileiras. A Volta Grande do Xingu, por exemplo, onde está sendo construída a hidrelétrica Belo Monte, apresenta uma queda de cerca de 90 metros entre dois pontos muito próximos de um rio cuja enorme vazão resulta de um percurso de milhares de quilômetros, iniciado no Planalto Central.

Em geral, usinas a fio d’água têm baixos “fatores de capacidade”. O fator de capacidade é uma grandeza adimensional obtida pela divisão da energia efetivamente gerada ao longo do ano – em geral, medida em MWh/ano – pela energia máxima que poderia ser gerada no sistema.[1] Trata-se, portanto, de uma medida da limitação da usina no que diz respeito à sua capacidade de gerar energia.

Na Europa, esse fator situa-se entre 20% e 35%, em média, sendo um pouco maior na China e chegando a valores próximos a 45% nos EUA[2]. Em média, as hidrelétricas brasileiras têm fator de capacidade estimado em valores situados entre 50% e 55%. A regularização de vazões por meio do uso de reservatórios faz com que essa média suba significativamente, embora essa não seja, em muitos casos, a única responsável por isso. No rio São Francisco, por exemplo, esse número para Sobradinho é 51%, e para Xingó, mais a jusante, é 68%. No rio Madeira, a usina Jirau tem fator de capacidade próximo de 58%, e o número para a usina Santo Antônio é de 68%. Não por acaso, a vantagem relativa de Santo Antonio guarda forte correspondência com o fato de ser um projeto situado a jusante de Jirau. Pelas razões já apontadas, é possível compreender o magnífico número de 83% para Itaipu.

No caso de Belo Monte a potência total instalada é de 11.233,1 MW e a geração anual média é de 4.571 MW, o que resulta em um fator de capacidade pouco maior do que 40%. Esse tem sido um dos pontos mais criticados pelos opositores ao empreendimento, que afirmam que a usina irá “gerar pouca energia”. Mas os argumentos utilizados, em geral, não levam em consideração dois pontos essenciais: os valores médios do fator de capacidade das hidrelétricas brasileiras e a principal razão pela qual o projeto de Belo Monte teve esse valor diminuído.

Ainda que se considerasse Belo Monte como um projeto com fator de capacidade muito distante das médias das usinas brasileiras, deve-se levar em conta que o mesmo não ocorreria ao se compará-lo com aqueles situados na Amazônia e com as de outros países. Em Tucuruí, por exemplo, no rio Tocantins – diga-se de passagem, dispondo da regularização de usinas a montante –, esse valor é de aproximadamente 49%.

O reservatório projetado para Belo Monte foi diminuído, bem como inviabilizada a capacidade de regularização das vazões afluentes às suas barragens, em razão de argumentos de natureza ambiental.  Além disso, houve a decisão de se elaborar um hidrograma denominado “de consenso”, com o objetivo de garantir que, a jusante do barramento, fossem asseguradas boas condições de pesca e de navegação às comunidades indígenas, entre outros aspectos.

Evidentemente, regularizar ou não a vazão de um curso d’água é uma decisão que, necessariamente, deve incorporar a dimensão ambiental – numa escolha entre alternativas que devem ficar absolutamente claras para a sociedade. Entretanto, essa decisão vem sendo tomada sem o necessário amadurecimento, sem uma discussão ampliada, baseada em estudos objetivos dos benefícios e custos associados a tal escolha, com um exagerado receio de desagradar a grupos de pressão específicos e visando a uma boa imagem do governo na mídia.

Aliás, justamente nos diversos meios de comunicação é possível encontrar os maiores disparates sobre o assunto. Nas informações divulgadas nesses meios há boas doses de lirismo, relacionado com a eventual substituição dos projetos de hidrelétricas, nomeadamente aqueles que preveem grandes reservatórios, em benefício de outras formas de transformação de energia – como as eólicas, por exemplo.

Informações de baixa qualidade técnica, inclusive relacionadas à possibilidade de substituição de energia hidrelétrica por eólica, encontram eco entre os mais diversos operadores do direito e resulta em uma posição defensiva dos técnicos governamentais, tanto da área de energia quanto da área ambiental. Alguns dos argumentos mais utilizados nessa judicialização calcada na subjetividade são fundamentados no chamado “Princípio da Precaução”, que pode ser definido como de natureza filosófica, política, doutrinária, religiosa ou ideológica – mas, jamais como de natureza científica.

O Princípio da Precaução é, essencialmente, um preceito que, se aplicado ao pé da letra, inviabilizaria o desenvolvimento, justificando a inação diante da ameaça de danos sérios ao ambiente, mesmo sem que existam provas científicas que estabeleçam um nexo causal entre uma atividade e os seus efeitos. Impõem-se, nesses casos, todas as medidas necessárias para impedir tal ocorrência.

Pode-se dizer que há em tal raciocínio uma quase paródia do pensamento de Leibniz, pois em vez de se supor que nada acontece sem que haja uma causa ou razão determinante, a mera suposição causal (de um dano ambiental, nesse caso) determina que nada deva acontecer.

Como acreditar que seja possível definir ameaça de danos sérios ao ambiente sem uma abordagem científica? Como definir ameaça, danos e sérios sem recorrer à ciência? Lamentavelmente, muitos atores políticos e operadores do direito crêem ser capazes de fazê-lo. No mundo real, a adoção rigorosa do princípio da precaução implicaria fechar todos os laboratórios científicos mundo afora. No Brasil, atualmente, sua aplicação faz com que um empreendedor tenha que provar que as intervenções previstas não trarão impactos, mitigáveis ou não, ao meio considerado, o que é virtualmente impossível.

A militância radical, sustentada no Princípio da Precaução, está se utilizando de um raciocínio de mão única. A usina a fio d’água desperdiça a chance de se guardar energia da forma mais barata e da única forma que permite múltiplas utilizações da água armazenada como a criação de peixes, o turismo e a contenção de cheias, por exemplo.

Em um pensamento predominantemente ideológico não há espaço para que sejam debatidas questões fundamentais acerca da opção única por usinas “a fio d’água” ou com reservatórios subdimensionados. Em primeiro lugar, deve-se considerar que o desperdício de capacidade produtiva de energia a montante da usina a fio d´água é praticamente irreversível. Em segundo lugar, a decisão por um caminho praticamente sem volta foi tomada sem o devido e necessário debate técnico e político acerca de um tema que afetará as próximas gerações. Não seria este o caso de se utilizar o princípio da precaução, evitando-se tomar uma decisão irreversível e de provável impacto ambiental negativo, visto que será necessário, no futuro, recorrer a fontes mais poluentes de energia para substituir a capacidade hidrelétrica desperdiçada?

No Brasil, a capacidade de armazenamento de energia em reservatórios é intensamente beneficiada pela diversidade de ciclos pluviométricos das bacias brasileiras, um diferencial notável em relação a outros países. A otimização desses reservatórios passa pelas linhas de transmissão, que, na prática, funcionam como vasos comunicantes, transportando, em vez de água, energia de uma bacia hidrográfica que esteja em um momento de abundância de água, para outra, onde haja necessidade de se economizar água escassa. Desse modo, Belo Monte não pode ser entendida como uma usina isolada e, sim, como virtuosa e hidricamente intercomunicada – por ser interligada eletricamente – com o resto do País. Uma vez que o rio Xingu tem suas cheias quase dois meses depois das cheias dos rios das regiões Sudeste, Centro-Oeste e Nordeste, a possibilidade de armazenamento em Belo Monte diminuirá fortemente os riscos de carência de energia – no jargão técnico, o risco de déficit.

Os estudos de um projeto hidrelétrico incluem a análise do comportamento das estruturas, simulando a passagem de uma vazão superior a cheia decamilenar, ou seja, uma cheia de tempo de retorno de 10.000 anos. É tranquilizador saber que a margem de segurança de uma barragem é tão significativa. Todavia, esse cálculo não guarda qualquer relação com a segurança de vazões suficientes para fazer frente à influência da economia sobre a demanda por energia. Nesse caso, utilizam-se os cenários econômicos para estimar a demanda.

Como a matriz de geração elétrica no Brasil há forte predominância hidrotérmica, os cenários começam a sinalizar a crescente necessidade de uso de energia de fonte térmica, mais cara e mais poluidora que a hidrelétrica.

E o pior: “ovos de Colombo”, como a repotenciação e a modernização de hidrelétricas, ainda que totalmente defensáveis, não são processos capazes de garantir o acréscimo anual de 3.300 MW médios de energia que o Ministério de Minas e Energia considera necessário para fazer face às projeções de crescimento econômico para o Brasil. Difundir informações de que a implantação desses processos evitaria, por exemplo, a construção das usinas do rio Madeira não tem qualquer cabimento. O mesmo se pode dizer quanto à possibilidade de eólicas serem capazes de evitar a construção de novas hidrelétricas.

Concordemos, então: a energia eólica é uma beleza, o Brasil deve investir cada vez mais nessa opção, há quem ache lindos os cata-ventos e os zingamochos – embora haja dúvidas quanto à reação da população de cidades que tenham que conviver próximas aos geradores, enfrentando a poluição visual e a descaracterização urbanística. Entretanto, essa não é uma opção para a base da matriz elétrica de qualquer país. Eólicas não são feitas para a geração de base, pois exigem complementação por meio de outras fontes, como hidrelétricas e termelétricas. Com fator de capacidade menor do que a média das hidrelétricas brasileiras, as usinas eólicas dependem fortemente dos ventos, pois essa opção tecnológica não permite armazenar a energia produzida.

O crescimento do mercado consumidor de energia combinado com a implantação de usinas sem reservatórios diminui a confiabilidade do sistema, veda o aproveitamento múltiplo dos lagos das hidrelétricas e obriga o Operador Nacional do Sistema (ONS) a fazer um gerenciamento ano a ano dos estoques de água nas usinas. Como se sabe, sistemas elétricos imunes a defeitos ou a desligamentos imprevistos são modelos teóricos. Os 100% de confiabilidade no sistema elétrico ou “risco zero” de falhas implicaria elevar os custos, que tenderiam ao infinito. E o consumidor teria que pagar por isso, o que implicaria tarifas proibitivas. Assim, no mundo todo, algum risco de falha no sistema é aceito. Mas a redução no nível de confiabilidade do sistema interligado não é desprezível quando se reduz a capacidade de armazenamento de um sistema predominantemente hidrotérmico como o brasileiro.

Quem deveria decidir se a opção pela construção de usinas a fio d’água é a melhor alternativa? Trata-se de um risco para o sistema, um erro inclusive do ponto de vista socioambiental e uma opção praticamente irreversível. Logo, constitui matéria a ser objeto de discussão por ampla representação da sociedade, e não apenas por ativistas ambientais, sociais, ideológicos ou do direito.

Parece que alguém se esqueceu do art. 20, inciso VIII, da Constituição Federal, segundo o qual os potenciais hídricos são bens da União e não de meia dúzia de agentes públicos assustados com as ONGs, com a mídia e com os “achistas” de plantão. Se essa é uma discussão a ser feita pela sociedade e como seria inviável – embora defensável e desejável – a realização de um plebiscito acerca do tema, a democracia representativa tem a única resposta legítima para esse desafio: o Congresso Nacional.

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Para saber mais sobre o tema:

Abbud, O. e Tancredi, M.  Transformações Recentes na Matriz Brasileira de Geração de Energia Elétrica: Causas e Impactos Principais. Texto para Discussão nº 69. Núcleo de Estudos e Pesquisas do Senado, Senado Federal. Disponível em http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD69-OmarAbbud_MarcioTancredi.pdf

Montalvão, E.  (2011). Ambiente e energia: crença e ciência no licenciamento ambiental, parte I. Núcleo de Estudos e Pesquisa do Senado Federal. Texto para Discussão nº 93. Disponível em http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD93-EdmundoMontalvao.pdf

Faria, I.D.  (2011). Ambiente e energia: crença e ciência no licenciamento ambiental, parte II. Núcleo de Estudos e Pesquisa do Senado Federal. Texto para Discussão nº 94. Disponível em http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD94-IvanDutraFaria.pdf

Faria, I.D.  (2011). Ambiente e energia: crença e ciência no licenciamento ambiental, parte III. Núcleo de Estudos e Pesquisa do Senado Federal. Texto para Discussão nº 93. Disponível em http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD99-IvanDutraFaria.pdf

Abbud, O. ; Faria, I.D. e Montalvão, E.  (2011). Ambiente e energia: crença e ciência no licenciamento ambiental, parte IV. Núcleo de Estudos e Pesquisa do Senado Federal. Texto para Discussão nº 107.

http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD107-EdmundoMontalvao-IvanDutra-OmarAbbud.pdf.

Faria, I.D.  (2011). Entrevista à TV Senado (2011). http://www.senado.gov.br/noticias/tv/videos/cod_midia_64264.flv

[2] Os valores médios de fatores de capacidade, em geral, não são muito precisos em razão da dinâmica do processo de implantação de novas usinas em cada país. Por exemplo, a entrada em operação ou a ampliação de um empreendimento pode alterar esses valores. Desse modo, os números aqui apresentados têm função apenas ilustrativa, visando a uma comparação que, de resto, é pertinente, uma vez que as possíveis variações não alteram substantivamente as possíveis conclusões.

Antes, porém, é preciso estabelecer de plano uma verdade: não existe geração de energia elétrica sem impacto ambiental, o que não é diferente no caso da geração de origem hidráulica, eólica ou solar. Dito isso, vamos aos fatos. De acordo com dados da Empresa de Pesquisa Energética (EPE), todas as hidrelétricas construídas e a construir na Amazônia – Belo Monte entre elas – ocupariam apenas 0,16% de todo o bioma amazônico, uma área de 10.500 km², algo como duas vezes o território do Distrito Federal, para se ter um elemento de comparação.

Na série de registros de desmatamentos feitos pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), entre 1988 e 2010[1], o ano em que menos se desmatou a Amazônia foi o de 2010, quando se consumiu uma área de 7.000 km². Isso significa que a área total a ser ocupada pelos reservatórios de todas as usinas instaladas e potencialmente instaláveis na Amazônia brasileira é inferior à área desmatada em pouco mais de um ano! Ao que tudo indica, portanto, parece mais racional e razoável combater o desmatamento que a construção de hidrelétricas, se o objetivo for preservar a floresta.

O desalojamento de populações ribeirinhas é também um problema importante a ser examinado. Desde que conduzida adequadamente, a remoção dessas populações não deve representar problema. Na maioria dos casos, inclusive, os ribeirinhos vivem em condições miseráveis, em razão do que sua mudança para habitações dotadas de melhor padrão construtivo e sanitário significará uma melhora efetiva das suas condições de vida. Trata-se, neste caso, da remoção dos moradores atingidos pelo projeto, ação que precisa ser corretamente executada pelos empreendedores e tempestivamente fiscalizada pelo poder público.

Pedido recente do Ministério Público Federal para que o Ministério de Minas e Energia ampliasse o prazo de consulta pública do Plano Decenal de Expansão de Energia 2020 baseou-se, entre outros argumentos, no fato de que 113.502 pessoas serão afetadas pelo conjunto de empreendimentos hidrelétricos constantes do Plano, entre os quais a Usina Belo Monte.

Considerando que a energia produzida somente por Belo Monte tem potencial proporcionalmente muito maior – suficiente, por exemplo, para atender a 18 milhões de residências, ou cerca de 60 milhões de pessoas, para ficarmos somente no paralelo residencial –, não seria o caso de se avaliar, com prudência e profundidade, se o Brasil pode prescindir dessa e de outras usinas hidrelétricas apenas para não se ter que realocar, adequadamente, os ribeirinhos atingidos?

Por último, mas não menos importante, vem o tema das terras indígenas,  que são protegidas pela Constituição Federal. Mas, por mais que algumas lideranças indígenas da Amazônia estejam envolvidas na oposição a Belo Monte, o projeto não afeta qualquer reserva indígena, até porque, se assim fosse, não poderia ter sido licenciado. A Funai estava entre os órgãos ouvidos pelo Ibama para o licenciamento da usina e se manifestou favoravelmente à concessão da licença.

Examinemos agora a questão dos pontos de vista econômico e da segurança do abastecimento. A energia elétrica gerada por fonte hídrica é a de melhor relação custo-benefício existente, inclusive do ponto de vista ambiental. Ela praticamente não gera emissões de gases de efeito estufa (GEE) e oferece sub-produtos econômicos importantes: reservação de água para irrigação e consumo, piscicultura, turismo e controle da vazão dos rios, o que evita inundações a jusante das barragens.

As usinas de geração térmica, em contrapartida, não oferecem quaisquer externalidades positivas no seu processo produtivo e são, além disso, grandes emissoras de GEE. As térmicas nucleares, hoje já bastante mais seguras graças aos avanços da tecnologia, embora não sejam grandes emissoras de GEE, ainda precisam resolver o problema da disposição dos resíduos. Mesmo assim, são apontadas pelo cientista e ambientalista James Lovelock[2], criador da Teoria de Gaia, como uma alternativa melhor que as térmicas convencionais.

Examinemos a tabela a seguir, com os preços de geração de energia elétrica por fonte:

Preço de geração de energia elétrica por fonte (R$/MWh) [3]

Fontes: Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS)

Como se vê, os custos da geração hidrelétrica são altamente competitivos. E, neste particular, Belo Monte é especialmente competitiva: vai gerar energia elétrica a R$ 77,97/MWh, valor ainda menor que a média das hidrelétricas de grande porte.

Destaca-se na tabela acima o preço competitivo das geradoras eólicas, atualmente favorecido por uma específica combinação de fatores conjunturais, da qual constam a baixa cotação do dólar, incentivos e condições especiais de financiamento, e os efeitos da crise econômica nos Estados Unidos e na Europa, fenômeno que reduziu dramaticamente a demanda por aerogeradores e tornou o Brasil virtualmente seu único demandante mundial, reduzindo-lhes o custo a níveis bastante baixos.

A fonte eólica, em conjunto com a fotovoltaica de origem solar, é comumente citada como a solução mais responsável, do ponto de vista ecológico, para a geração de energia elétrica. Sim; é verdade que a fonte eólica é uma fonte extremamente limpa; e que, além disso, vem apresentando custos contingencialmente mais baixos. Nada a obstar, portanto, que seu uso se intensifique, mantidas as condições atuais. Mas, neste ponto, é preciso acrescentar à análise de conjunto o fator da segurança do abastecimento.

O sistema brasileiro é fundamentalmente hidrotérmico. As razões para isso são várias. Em primeiro lugar, o Brasil está em terceiro lugar entre os países que dispõem dos maiores potenciais de aproveitamento de energia hidráulica, com 10% da disponibilidade mundial. Vem atrás da China, que dispõe de 13% do total, e da Rússia, que tem 12%. Após o Brasil, vêm o Canadá, com 7%; o Congo e a Índia, com 5%, cada; e os Estados Unidos, com 4%[4]. Nenhum país deixou de usar esses potenciais, e os que puderam já o aproveitaram todo, dada a sua relação custo-benefício.

As usinas hidrelétricas possuem, em geral, reservatórios que permitem a acumulação de água durante as chuvas, para que se possa gerar energia elétrica no período da estiagem. Mas a acumulação de água nem sempre é suficiente para atender a demanda nacional por energia elétrica. Assim, são necessários recursos complementares para assegurar o abastecimento nessas ocasiões, o que é mais adequadamente proporcionado por fontes térmicas.

Embora mais cara e mais poluente, a geração térmica garante a continuidade do abastecimento: basta acionar a usina termelétrica e tem-se a energia necessária no preciso momento em que ela é demandada. Isso já não ocorre com as geradoras eólicas: o vento venta quando venta, e não quando precisamos dele. Como se vê, ainda que a fonte eólica seja limpa e barata, ao menos nas condições atuais, ela somente tem uso como fonte complementar, permitindo poupar água nos reservatórios das hidrelétricas para os períodos de estiagem.

E já que se está falando de reservatórios, há outro ponto importante a ser abordado em relação à construção de novas hidrelétricas, Belo Monte à frente. O projeto dessa usina foi alterado, de modo a reduzir a área alagada pelo reservatório, em função principalmente das fortes objeções de caráter ambiental que enfrentou desde sua origem.

Em razão disso, Belo Monte acabou por tornar-se uma usina a fio d’água, ou seja,  sem reservatório, o que contribuiu fortemente para que sua potência média tenha caído para 4.571 MW, embora ela tenha turbinas capazes de gerar uma potência total de 11.233 MW. No projeto original, Belo Monte geraria 9.600 MW, em média, para uma área inundada de 1.300 km², mais que o dobro do previsto no projeto atual (516 km²). Um reservatório maior permitiria que a usina operasse em maior escala na seca, mais que dobrando sua produção energética média. Agora, os mesmos grupos de pressão que forçaram essa alteração, acusam o projeto de ineficiência, porque só irá gerar a metade do que poderia, uma vez mantidas as condições do projeto original!

Mas a questão dos reservatórios não se restringe a Belo Monte. Em função desse tipo de pressão, outras usinas vêm sendo projetadas sem reservatórios, a fio d’água, contrariando – além do bom senso e do aproveitamento ótimo desse imenso patrimônio nacional – a Lei nº 9.074, de 1995. Isso se converteu no que foi chamado, em outra ocasião, de “política pública de fato”[5].

A Lei nº 9.074/95, em seu art. 5º, § 3º, conceitua de forma precisa aproveitamento ótimo como “todo potencial definido em sua concepção global pelo melhor eixo do barramento, arranjo físico geral, níveis d’água operativos, reservatório e potência, integrante da alternativa escolhida para divisão de quedas de uma bacia hidrográfica.”. O § 2º do mesmo artigo determina que nenhum aproveitamento hidrelétrico poderá ser licitado sem a definição do aproveitamento ótimo pelo poder concedente, no caso, a União.

O inciso 3º do art. 3º da Lei nº 9.427, de 1996, conferia à Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) a atribuição de definir o “aproveitamento ótimo”, em nome da União. Contudo, esse dispositivo foi revogado pela Medida Provisória nº 144, de 11 de dezembro de 2003 (convertida na Lei nº 10.848, de 15 de março de 2004). Posteriormente, essa competência foi de novo delegada à ANEEL por meio do Decreto nº 4.970, de 30 de janeiro de 2004 (art. 1º, inciso II).

Os inventários das bacias hidrográficas podem ser feitos por quaisquer agentes privados ou pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE), mediante registro junto à ANEEL, que autoriza a sua realização por despacho. Cabe, também, à Agência, como dispõe mencionado Decreto, a aprovação dos inventários realizados, o que inclui, por óbvio, a verificação do atendimento do requisito aproveitamento ótimo.

Essa “política pública de fato” precisa ser interrompida imediatamente, para evitar um dano irreversível ao patrimônio nacional. Essas decisões equivocadas, na fase de projeto, se transformam em empreendimentos que não exploram plenamente os potenciais hidrelétricos, com grave prejuízo para o País.

Para finalizar, não parece difícil concluir – se o critério de avaliação for o interesse nacional – que Belo Monte deve ser construída, e não apenas ela! Sem desprezar quaisquer outras formas de geração de energia elétrica – cuja oportunidade de uso tem que ser sempre avaliada por critérios econômicos e ambientais responsáveis –, devemos priorizar a construção de usinas hidrelétricas, de modo a manter nossa matriz de geração entre as mais limpas e mais baratas do mundo. Nesse quesito, o Brasil se mostra, uma vez mais, um país rico: seu potencial hidrelétrico inexplorado está estimado em cerca de 130 mil MW, maior que todo o parque gerador brasileiro hoje em operação, com cerca de 116.500 MW instalados.

Cabe à sociedade brasileira – sem prejuízo da questão ambiental, e a partir de informação completa e imparcial – decidir sobre a conveniência dos novos projetos hidrelétricos, porque seguirá sendo necessário obter energia barata e limpa. Precisamos dessa energia para que possamos viver com dignidade, produzir em condições competitivas e, com isso, construir um futuro melhor.

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Para saber mais sobre o tema:

Abbud, Omar e Tancredi, Márcio – Transformações Recentes na Matriz Brasileira de Geração de Energia Elétrica: Causas e Impactos Principais – Texto para Discussão nº 69, Núcleo de Estudos e Pesquisas do Senado, Senado Federal, disponível em http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD69-OmarAbbud_MarcioTancredi.pdf

Montalvão, E.  (2011). Ambiente e energia: crença e ciência no licenciamento ambiental, parte I. Núcleo de Estudos e Pesquisa do Senado Federal, Texto para Discussão nº 93. Disponível em http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD93-EdmundoMontalvao.pdf

Faria, I.D.  (2011). Ambiente e energia: crença e ciência no licenciamento ambiental, parte II. Núcleo de Estudos e Pesquisa do Senado Federal, Texto para Discussão nº 94. Disponível em http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD94-IvanDutraFaria.pdf

Faria, I.D.  (2011). Ambiente e energia: crença e ciência no licenciamento ambiental, parte III. Núcleo de Estudos e Pesquisa do Senado Federal, Texto para Discussão nº 93. Disponível em http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD99-IvanDutraFaria.pdf

Vídeo no Youtube: http://www.youtube.com/watch?feature=player_embedded&v=feG2ipL_pTgP

[2] James Lovelock, Ph.D. em medicina e químico de formação, um dos precursores do movimento ambientalista mundial. Membro da Real Sociedade da Inglaterra e autor de mais de 200 artigos científicos, Lovelock registrou mais de 50 patentes, algumas das quais têm sido usadas pela NASA para a exploração planetária.

[3] Os custos fixos de geração da tabela são preços médios dos Leilões de Energia Nova do período de 2005 a 2010, com exceção do custo da energia eólica, que é o valor alcançado no Leilão de 17/08/2011, primeiro leilão de que participaram as eólicas.

O custo fixo de geração de térmica nuclear é o valor da tarifa estabelecida pela ANEEL para as Usinas Angra I e II em revisão feita em novembro de 2011.

Os valores de CVU (custo variável de geração quando a térmica é chamada a gerar) são médias dos custos variáveis das térmicas utilizados pelo ONS para elaboração da Revisão 3 do Plano Mensal de Operação do mês de setembro de 2011(semana operativa de 17 a 23/09/2011).

[4] Atlas de Energia Elétrica do Brasil, 3ª. ed., 2008, Agência Nacional de Energia Elétrica.

[5] Abbud, Omar e Tancredi, Márcio – Transformações Recentes na Matriz Brasileira de Geração de Energia Elétrica: Causas e Impactos Principais – Texto para Discussão nº 69, Núcleo de Estudos e Pesquisas do Senado, Senado Federal, disponível em http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD69-OmarAbbud_MarcioTancredi.pdf

Nesta reconciliação entre a economia e o meio ambiente, a proposta é usar as ferramentas analíticas da ciência econômica para buscar soluções que promovam qualidade ambiental. Ao se introduzir uma abordagem microeconômica à questão ambiental, o debate passa a focar quais são os corretos incentivos que levarão os agentes naturalmente a procurar práticas de conservação ou estratégias para reduzir a poluição.

A preservação do meio ambiente é um típico problema em que ocorre falha de mercado e que requer intervenção do Estado. Poluição e desmatamento são atividades em que tipicamente o custo social supera o custo privado. Por isso, se as atividades poluidoras ou desmatadoras não sofrerem nenhum tipo de interferência governamental, o resultado final será um nível de poluição acima (ou um grau de preservação do meio ambiente abaixo) daquilo que seria considerado socialmente ótimo. A utilização de instrumentos econômicos que induzem os agentes ao comportamento social desejado deve contar com a participação efetiva do Estado, pois as medidas de política fiscal (como impostos mais pesados para firmas poluidoras ou subsídios para implantação de tecnologias ambientalmente corretas) juntamente com a regulação (como limites quantitativos para emissão de gases ou consumo máximo de energia permitido para determinados aparelhos) constituem, talvez, os meios mais efetivos de garantir uma transição da economia marrom para a economia verde.

Do lado da receita pública, é fato que a estrutura de tributação do Estado tem um efeito fundamental sobre os incentivos que enfrentam empresas e famílias, tanto no consumo quanto nas decisões de investimento. Quanto às despesas públicas, a distribuição dos gastos, tanto na manutenção da máquina administrativa (despesas correntes), quanto os que aumentam a capacidade produtiva do país (despesas de capital, principalmente investimentos em infraestrutura), dão o tom de como será o caminho trilhado para o desenvolvimento econômico.

Por exemplo, um passo para a implantação da economia verde seria uma tributação mais pesada sobre combustíveis fósseis, de forma que outras formas de energia renovável ficassem relativamente mais atraentes do ponto de vista do preço de consumo. Outra possibilidade é a diminuição de subsídios concedidos a atividades prejudiciais ao meio ambiente.

Pelo lado da despesa pública, a promoção do crescimento econômico mais sustentável passa pela provisão de infraestrutura energética mais limpa, suporte para pesquisa e desenvolvimento em novas tecnologias não poluentes e mais produtivas, além da concessão de subsídios que alavanquem investimentos verdes pelas famílias e empresas.

Uma melhor distribuição de riqueza ao redor do mundo também é afetada pela política fiscal. Conforme relatório da ONU, estima-se que se as nações desenvolvidas retirassem o subsídio dado à produção de algodão em seus países, a renda real das nações integrantes da região da África subsaariana aumentaria em US$150 milhões por ano.

Sabe-se, contudo, que não é simples administrar as distorções causadas pelo sistema tributário. Um “imposto verde” será mais eficiente quando incidir sobre o bem mais diretamente ligado ao dano ambiental. Isto é, os “impostos ambientais” devem ser aplicados diretamente sobre os poluentes, que muitas vezes não são facilmente observáveis. Ao tributar combustíveis fósseis para diminuir as emissões de carbono, por exemplo, provavelmente se está utilizando uma base eficiente, porque as emissões estão diretamente relacionadas ao volume de combustível consumido. Por outro lado, a tributação de fertilizantes para controlar a poluição da água talvez não seja tão eficiente, pois essa poluição depende dos métodos empregados na agricultura, que podem impedir o escoamento dos agentes poluentes. Nesse caso, seria mais eficiente multar o agricultor que poluir as águas. Dessa forma ele teria incentivo para continuar utilizando o fertilizante, mas adotando as prevenções necessárias para não poluir o meio ambiente.

Do ponto de vista da regulação, uma medida que vários governos ao redor do mundo vêm criando é o sistema cap and trade, sistema de comércio de licenças de emissão, onde as emissões totais são fixadas ou limitadas. O Protocolo de Quioto estabelece um sistema cap and trade no sentido de que as emissões dos países desenvolvidos são fixadas e quem poluir acima do limite pode adquirir direitos de emissão de países que poluem abaixo da meta acordada.

Nos Estados Unidos (EUA), há um debate no Congresso Norte-Americano sobre a instituição de sistemas cap and trade para determinados processos produtivos, produtos ou serviços, de forma que as empresas que não atingirem sua quota de emissão de poluentes possam vender o excedente a outras. A lógica desse mecanismo é que a aferição de um valor econômico às licenças para as emissões irá estimular as empresas a poluírem menos, pois lucrariam com a venda dos excedentes. Isso também terá impacto nos países que exportam tais bens para os EUA.

Claro que também existem aspectos negativos relacionados com a mitigação da poluição. A Austrália apresentou recentemente um projeto (“Securing a clean energy future”), cujo objetivo é diminuir as emissões de carbono pelo país. A principal medida sugerida é a taxação das empresas por tonelada de dióxido de carbono jogada na atmosfera. No entanto, há várias críticas no sentido de que tal taxação apenará toda a sociedade, aumentando o nível de preços, prejudicando a produção e reduzindo os empregos. Esse impacto adverso sobre a economia é consequência, principalmente, do alto custo que o projeto implicará para a geração de energia elétrica, que na Austrália é extremamente poluente por se basear na queima de carvão.

O governo australiano defende-se argumentando que os recursos arrecadados com a tributação do carbono serão devolvidos às famílias por meio de algum tipo de abatimento em outros impostos ou por aumento nas transferências de renda, como pensões.

De qualquer forma, dadas as ações indutoras por menos poluição em vários países, percebe-se uma mudança de comportamento no meio empresarial, inclusive no brasileiro. Em recente publicação da Confederação Nacional da Indústria (CNI)[1], os empresários são advertidos sobre como é importante entender os múltiplos impactos e riscos que podem influenciar o ambiente de negócios em uma transição para a economia de baixo carbono. Segundo a CNI, há riscos regulatórios, como os custos devidos ao pagamento de taxas e impostos sobre produtos e serviços carbono intensivos e pagamento de multas, caso as metas mandatórias de redução de emissões não sejam alcançadas. Há ainda custos reputacionais e competitivos, como gastos relacionados à perda de fatia de mercado, menor acesso a fontes de capital, bem como perda do valor da marca, caso haja discriminação das empresas não aderentes à economia verde.

Em suma, a política fiscal e a administração das finanças públicas são fatores-chave na transição de um país para uma economia mais verde. O Congresso Nacional, ao votar o orçamento, ao discutir a legislação tributária, tem papel fundamental na definição do caminho que o país adotará.

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Para ler mais sobre o tema:

United Nations Environment Programme. Driving a Green Economy: Through Public Finance and Fiscal Policy Reform. 2011 (Disponível em http://www.unep.org/greeneconomy).