Segundo o Relatório da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, desenvolvimento sustentável é aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras de terem atendidas também as suas. Assim, o desenvolvimento sustentável deve, no mínimo, salvaguardar os sistemas naturais que sustentam a vida na Terra: atmosfera, águas, solos e seres vivos.

Além disso, o desenvolvimento sustentável impõe a consideração de critérios de sustentabilidade social, ambiental e de viabilidade econômica. Apenas as soluções que considerem esses três elementos, isto é, que promovam o crescimento econômico com impactos positivos em termos sociais e ambientais, merecem essa denominação.

A economia atual induz o consumo excessivo de recursos naturais para garantir o crescimento, inviabilizando a sustentabilidade. Em face da degradação do meio ambiente já provocada por sua exploração descontrolada, a tendência atual é de abordar o tema sob a seguinte premissa: se forem adequadamente quantificados e internalizados os custos ambientais dos empreendimentos, não há margem para a dicotomia entre crescimento econômico e sustentabilidade, isto é, se determinado projeto for lucrativo após a incorporação dos custos associados aos prejuízos ambientais que acarreta, ele pode ser implementado.

É essa a lógica dos pressupostos da economia verde: proporcionar os corretos incentivos aos agentes econômicos para garantir o desenvolvimento sustentável. Nesse sentido, a promoção da economia verde deve ser entendida não como um substituto, mas como um meio para atingir o desenvolvimento sustentável.

A atuação governamental dispõe de vários instrumentos como a política fiscal, a mudança nos subsídios nocivos, o emprego de instrumentos para corrigir falhas de mercado, a intervenção e a fiscalização do poder público, os investimentos públicos, a regulamentação e o incentivo à inovação. Essas intervenções são fundamentais para corrigir os preços dos recursos (prevenir a escassez futura) e criar os incentivos para direcionar a economia para corretos investimentos em inovação, em capital humano, em conhecimento e em pesquisa e desenvolvimento. (para ler mais sobre esses instrumentos, ver, neste site, o texto Por que o governo deve interferir na economia?).

Uma ilustração do problema, do lado do consumidor, é a do motorista que decide utilizar seu carro levando em conta o preço do combustível, do estacionamento e do transporte alternativo, mas não atribui qualquer valor ao fato de que seu veículo emitirá gases de efeito estufa, porque esse efeito não lhe será cobrado. Se não houver alguma medida restritiva, em geral os motoristas utilizarão seus carros com base apenas em fatores precificados (combustível, pedágio, etc.). Uma providência para atribuir um custo ao “uso do ar limpo”, com o objetivo de tentar preservá-lo respirável para todos, seria a imposição de taxas, medidas restritivas (como o rodízio de veículos) ou multas que encarecerão o uso do carro.

Ou seja, torna-se necessária a intervenção do Estado para impor custos adicionais ao usuário e ao produtor que reflitam o custo efetivo do fator, visando ao uso menos intensivo e à preservação da atmosfera natural. De forma simétrica, pode-se subsidiar o consumo de bens e serviços geradores de externalidade positiva para o meio-ambiente: subsídios à tarifa de transportes coletivos, ao consumo de etanol em substituição à gasolina, etc.

Outro caminho a explorar é a regulação estatal no sentido de forçar produtores e consumidores de produtos geradores de impacto ambiental negativo a reduzir tais impactos. Assim, mantendo o exemplo do automóvel, temos a obrigatoriedade legal de realizar vistoria periódica para aferir o grau de emissão de poluentes dos veículos e o estabelecimento de metas para a indústria visando à produção de carros menos poluentes.

A Conferência Rio+20 possui ainda outros desafios econômicos em relação ao desenvolvimento sustentável, como, por exemplo, a tentativa de destravamento, no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC), da Rodada Doha, cujo objetivo é diminuir as barreiras comerciais em todo o mundo, principalmente para os países em desenvolvimento. Outro desafio, nesse mesmo campo, é induzir a proteção ambiental pelo estímulo ao comércio internacional, sem, contudo, gerar barreiras não tarifárias de base ambiental, ou seja, sem criar um “protecionismo verde”.

Mas por que é importante reduzir as barreiras comerciais? Pelo fato de que o comércio internacional pode contribuir para o aumento da produtividade. Ser mais produtivo significa, em última instância, produzir mais bens e serviços a partir do mesmo estoque de insumos. Ser mais produtivo é, antes de tudo, reduzir desperdícios. Daí a importância do aumento da produtividade para o crescimento sustentável.

Há evidências de que o desempenho econômico dos países que adotam estratégias favoráveis ao livre comércio é superior ao desempenho daqueles que conduzem políticas protecionistas. Porém, a Rodada Doha tem se mostrado emperrada, frente aos constantes desacordos entre os principais países envolvidos nas negociações.

O desenvolvimento sustentável deve ser uma meta para todas as nações; no entanto, o Brasil, como outros países emergentes, enfrenta ainda graves desequilíbrios nas áreas econômicas e sociais. Assim, sua política ambiental, apesar de avançada em muitos pontos, passa, na prática, para o segundo plano quando se trata das prioridades na atuação governamental. Esse contexto é agravado pelo fato de que a situação de pobreza conflita muitas vezes com a proteção dos recursos naturais. A urgência do crescimento econômico para gerar mais renda e empregos, aliada a outros fatores, e a falta de uma ação mais coercitiva por parte do Estado levam à exploração predatória da natureza, à poluição descontrolada do ar e da água e ao uso indevido do solo.

Esperemos que o debate mundial promovido pela Rio+20 para viabilizar a transição em direção a uma economia verde possa gerar frutos verdadeiros em prol de um crescimento sustentável.

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Em primeiro lugar, vamos analisar porque o saneamento deve ser subsidiado. Trata-se de uma atividade que gera externalidades para a sociedade (sobre o conceito de externalidade, ver neste site Por que o governo deve interferir na economia?). Ou seja, os benefícios gerados pelo saneamento vão além daqueles auferidos pela família servida pelo esgoto ou pela água tratada. Estudo da Fundação Getúlio Vargas estima as seguintes externalidades positivas que decorreriam da universalização do saneamento básico no Brasil:[1]

• redução de 25% no número de internações e de 65% na mortalidade decorrentes de infecções gastrintestinais;
• diferença de 30% no aproveitamento escolar entre crianças que têm e não têm acesso a saneamento básico;
• economia de R$ 42 milhões ao ano apenas com as internações que seriam evitadas, não se computando nesse valor as economias decorrentes da redução de aquisição de medicamentos e das despesas para ir e retornar à consulta médica;
• economia das empresas de R$ 309 milhões por ano em horas de trabalho pagas mas não trabalhadas, em função da redução, em 19%, da probabilidade de um trabalhador se afastar do trabalho em decorrência de infecções gastrintestinais;
• aumento da produtividade do trabalhador que passa a ter acesso a residência com coleta de esgoto, em média, de 13,3%, gerando aumento real da massa de salários da economia de 3,8% (equivalente a R$ 41,5 bilhões);
• redução das desigualdades regionais, visto que a carência de saneamento e suas consequências negativas são mais intensas nas regiões Norte e Nordeste. Os índices de internações per capita por infecções gastrintestinais nas Regiões Norte e Nordeste são 6,3 e 5,2 vezes maiores que na Região Sudeste, respectivamente;
• criação de 120 mil novos postos de trabalho no setor turismo, gerando um aumento de R$ 1,9 bilhão no PIB do setor e uma massa de salários da ordem de R$ 935 milhões, sendo mais da metade desses empregos na Região Nordeste;
• valorização média de 18% dos imóveis que passarem a contar com acesso à rede de saneamento;
• aumento da arrecadação de IPTU e ITBI, decorrente da valorização imobiliária, da ordem de R$ 465 milhões por ano.

Uma atividade geradora de tantas externalidades positivas deve ser incentivada pelo governo, por meio de baixa tributação e transferência de subsídios.

No Brasil, a importância de subsidiar o saneamento é ainda maior devido à baixa cobertura desse serviço. De acordo com Oliveira, Scazufca e Marcato[2]: “somente 44% da população brasileira têm acesso à rede de esgotamento sanitário e 78,6% têm acesso à  água tratada. Do total do esgoto gerado, apenas 29,4% é tratado”. Para suprir esse déficit de atendimento, as empresas do setor precisam estar capitalizadas para investir na expansão de suas redes.

Porém, quando analisamos a tributação imposta ao setor, percebemos que ela é alta e crescente, desestimulando a expansão do saneamento. O Gráfico 1 compara os tributos pagos pelos prestadores de serviços de saneamento e os recursos não onerosos por eles recebidos de fontes governamentais para realizar investimentos. Tais recursos equivaleriam aos subsídios recebidos pelo setor. O que se observa é que, até 2002, o montante de tributos pagos era aproximadamente igual ao montante de subsídios recebidos. A partir de 2003 a arrecadação de impostos federais no setor de saneamento cresceu com força, acumulando alta de 188% de 2002 a 2008, já descontada a inflação. Em valores, foram recolhidos R$ 3,3 bilhões em 2008 e R$ 1,2 bilhão em 2002. Já os subsídios ao setor (apesar dos esforços do PAC para acelerar os investimentos em saneamento) não cresceram na mesma proporção e, em 2008, a diferença entre tributos e subsídios superou os R$ 2 bilhões.

Gráfico 1 – Tributos pagos e recursos não onerosos para investimentos recebidos pelas prestadoras de serviço de saneamento (R$ milhões)

A principal causa desse aumento de carga tributária (líquida dos subsídios) suportada pelo setor de saneamento foi a mudança do regime de incidência da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social – COFINS e da Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público – PIS/PASEP[3], efetivadas em 2002 e em 2003.

O objetivo desta mudança foi a transição da tributação de um regime cumulativo para um regime não cumulativo de tributação. Vale dizer: a nova legislação passou a permitir que os tributos embutidos nos preços dos insumos adquiridos por uma pessoa jurídica pudessem ser descontados do tributo a pagar. Assim, por exemplo, uma montadora de automóveis pode descontar da COFINS e PIS/PASEP devidos o montante desses tributos que foi pago pelos seus fornecedores de autopeças, de energia elétrica ou de máquinas e equipamentos.

Tal modificação, se adotada isoladamente, deveria reduzir o montante arrecadado de COFINS e PIS/PASEP. Porém, para evitar a queda de arrecadação, o Governo Federal introduziu uma segunda modificação: a elevação das alíquotas dos tributos. A alíquota básica da COFINS passou de 3% para 7,6%, e a do PIS/PASEP, de 0,65% para 1,65%[4].

O efeito final dessas modificações sobre cada setor da economia depende de dois fatores:

a)      a quantidade de créditos que cada empresa dispõe para descontar do imposto a pagar;

b)      os detalhes da legislação, que definem quais créditos podem, efetivamente, ser descontados.

Com relação ao item (a), o novo regime beneficia setores como o de fabricação de automóveis, que representa o final de uma longa cadeia de fornecedores, em que os créditos tributários acumulados ao longo da cadeia de suprimentos podem ser suficientes para compensar a elevação de alíquotas dos impostos. Já nos setores que não acumulam créditos a serem descontados, o efeito do aumento da alíquota tende a prevalecer, elevando-se o montante dos impostos a pagar.

Com relação ao item (b), é preciso considerar que as regras para desconto de créditos são bastante complexas e detalhadas, excluindo vários tipos de despesas do rol de geradores de crédito a descontar. Assim, levam vantagem as empresas cuja estrutura de custos tem alto percentual de despesas aceitas para dedução de impostos.

O setor de saneamento parece ter sido prejudicado pelos dois fatores. Em primeiro lugar, porque sua cadeia de produção é curta, não acumulando créditos a descontar. Em segundo lugar, porque seus custos operacionais são majoritariamente concentrados em despesa de pessoal; despesa essa que não gera crédito para desconto no pagamento de PIS/COFINS.

O principal insumo do saneamento, a água, não é comprada de fornecedores, e sim adquirida mediante outorga[5]. Não há, portanto, créditos tributários acumulados na aquisição do principal insumo. O custo de aquisição de produtos químicos e da energia elétrica usados no tratamento da água é passível de desconto da base de tributação, mas representam apenas 21% do custo de produção (4% para produtos químicos e 17% para energia elétrica).

O setor tem altos custos de investimento em rede de distribuição de água,  coleta e tratamento de esgoto, e a legislação impõe restrições aos créditos de depreciação e amortização do ativo imobilizado.

O aumento de tributação, decorrente da elevação de PIS/PASEP e COFINS evidenciado nos Gráficos 1 e 2 foi capaz de afetar fortemente a capacidade de investimentos das prestadoras de serviço de saneamento. O Gráfico 2 mostra que em 2001, antes da mudança tributária, as despesas fiscais ou tributárias que compõem a despesa de exploração equivaliam a 24% do que se gastava com investimentos. Em 2008 esse percentual já havia chegado a 39%, tendo atingido um pico de 47% em 2007.

Se forem considerados os demais tributos, não incluídos no cálculo de despesa de exploração (tais como Imposto de Renda e CSLL) a relação entre despesa tributária e investimentos chegaria, em 2008, a 59%[6].

Para uma atividade tão dependente de investimento em instalações de armazenamento, distribuição e tratamento, a descapitalização provocada pelo aumento da carga tributária é um fator extremamente limitante da capacidade de crescimento.

Gráfico 2 – Relação entre as despesas fiscais ou tributárias incluídas na despesa de exploração e os investimentos totais das prestadoras de serviço de saneamento

O resultado dessa distorção tributária é que o País levará mais tempo para universalizar os serviços de saneamento, precisando lidar com as consequências negativas dessa carência. Para universalizar o consumo de água e esgoto, serão necessários pesados investimentos. A estimativa do governo aponta a necessidade de investimentos de R$ 15 bilhões por ano. Em 2008, último ano para o qual há informações disponíveis, o investimento total das empresas de saneamento foi de apenas R$ 5,6 bilhões. Ou seja, pouco mais de 1/3 do montante necessário.

Para ler mais sobre o tema:

FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS (2010) Benefícios econômicos da expansão do saneamento brasileiro. Instituto Trata Brasil, junho de 2010.

LCA Consultores. “Proposta de Agenda 2011-2014 para o Setor de Água e Esgoto no Brasil”. Mimeo. 2011. Texto acessível no endereço: http://www.abdib.org.br/arquivos_comite//prop_agenda_saneam.pdf

Turolla, F.A. e Ohira, T.H. A economia do saneamento básico. III Ciclo de Debates do Grupo de Estudos de Economia Industrial, Tecnologia e Trabalho. PUC- USP. Mimeo.

Oliveira, G., Scazufca, P. e Marcato, F.S. (2011) Cenários e condições para a universalização do saneamento no Brasil. Informações FIPE. Fundação Instituto de Pesquisa Econômica, nº 364, janeiro de 2011.

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[2] Oliveira, G., Scazufca, P. e Marcato, F.S. (2011) Cenários e condições para a universalização do saneamento no Brasil. Informações FIPE. Fundação Instituto de Pesquisa Econômica, nº 364, janeiro de 2011.

[3] Leis nº 10.637/2002 e nº 10.833/2003.

[4]Lei nº 10.637/2002 art. 2º e Lei nº 10.833/2003 art. 2º

[5]Lei 9.433/1997

[6] Fonte: SNIS.