Este trabalho tem o objetivo de apresentar os fatores condicionantes para a recente deterioração das finanças públicas estaduais e indicar as perspectivas futuras para avaliação do cenário fiscal de médio prazo. Utilizou-se como critério metodológico a abertura do resultado primário dos estados pelo resultado “acima da linha”, onde é possível analisar os componentes das receitas e despesas dos governos estaduais. Essa metodologia permite explicar os principais condicionantes da variação do resultado fiscal, assim como estabelecer critérios de avaliação das perspectivas futuras.

Foi interessante observar que, nos últimos 25 anos, a evolução das finanças públicas estaduais seguiu um comportamento cíclico. No período de 1992 a 1997, houve um processo de forte deterioração das contas públicas, onde o resultado primário saiu da estabilidade em proporção do PIB para um déficit de 0,8%. De acordo com Rigolon e Giambiagi (1999), após o lançamento do Plano Real, em 1994, agravaram-se os desequilíbrios financeiros dos estados e de seus bancos. O fim da hiperinflação e a elevação da taxa de juros real elevaram os compromissos financeiros, reduziram as receitas inflacionárias e anteciparam as crises de liquidez dos bancos estaduais.

Os bancos estaduais foram utilizados como instrumento para financiamento da expansão das despesas e, consequentemente, da elevação do endividamento dos entes. O maior problema encontrava-se na estrutura de incentivos que lastreiam o relacionamento entre os bancos estaduais e seus acionistas controladores majoritários (os governos). A intervenção do Banco Central em diversos bancos estaduais e as trocas de títulos dos estados por títulos federais não foram suficientes para conter o crescimento explosivo das dívidas e a deterioração patrimonial e de liquidez dos bancos estaduais. O governo central foi, então, forçado a negociar novo programa de ajuste fiscal para os governos subnacionais.

No processo de renegociação da dívida dos estados, a União assumiu R$ 101,9 bilhões de dívida estadual para ser parcelada em 30 anos a uma taxa de juros de 6% a 9% a.a., mais a correção monetária do IGP-DI. Em troca, o governo federal exigiu disciplina fiscal dos estados por meio de um contrato com metas relacionadas à: (i) dívida financeira em relação à receita líquida real; (ii) resultado primário; (iii) despesas com funcionalismo público; (iv) arrecadação de receitas próprias; (v) privatização, (vi) permissão ou concessão de serviços públicos, (vii) reforma administrativa e patrimonial e (viii) despesas de investimento.

De fato, pelos dados agregados, o programa de ajuste fiscal de 1997-98 foi bem sucedido nos seus objetivos. Como pode ser observado no Gráfico 1, o resultado primário dos governos estaduais saiu de um déficit acima de 0,4% do PIB em 1998 para um superávit de 1% do PIB em 2007. Esse comportamento, no entanto, iniciou tendência de deterioração em 2008, com a crise internacional até 2010. Em 2011, observamos comportamento de recuperação do resultado, seguindo o esforço observado pelo Governo Federal na época. Porém, desde 2012, o resultado primário dos estados apresentou tendência de deterioração de maneira drástica, registrando déficit de 0,3% em dezembro de 2014.  A seção seguinte busca mostrar os principais determinantes desse comportamento.

Gráfico 1: Resultado Primário dos Governos Estaduais acumulado em 12 meses, em % PIB

Detalhamento dos Dados de Receitas e Despesas Primárias

A fonte de dados utilizada neste estudo foram os relatórios de execução orçamentária por meio do Siconfi (Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro), aberto ao público, pela Secretaria do Tesouro Nacional. O período de análise foi de 2002 a 2013 (último dado disponível para o resultado fiscal acima da linha). Foram realizados ajustes no banco de dados com o objetivo de padronizar as informações dos estados e corrigir mudanças metodológicas na medida do possível. Há estados, por exemplo, que contabilizam despesas de inativos e pensionistas como custeio. Utilizou-se o padrão de contabilização do Governo Federal para a reclassificação das despesas. Além disso, seguiu-se a definição do resultado primário conforme Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO).

O Gráfico 2 apresenta a taxa de crescimento real das receitas e despesas primárias. Observa-se que, no período pré-crise, tanto as receitas como as despesas primárias cresciam a uma taxa bastante elevada. Além disso, o crescimento das receitas acima das despesas permitiu os ganhos observados no resultado primário até 2007. No período, a taxa de crescimento real das receitas em 6,5% a.a., superior ao do crescimento do PIB, implicou o aumento do tamanho do estado na economia.

Gráfico 2: Receitas e Despesas Primárias, taxa de crescimento real, em % a.a.

Gráfico 3: Receitas e Despesas Primárias, em % PIB

Após 2008, observa-se um quadro de deterioração fiscal com as despesas crescendo a taxas elevadas, enquanto as receitas já não conseguiram crescer com mesmo dinamismo. Essa tendência levou os estados a um resultado fiscal deficitário em 2013 (Gráfico 3).

Desagregando as receitas primárias em tributárias, transferências do governo federal e demais receitas primárias (Gráfico 4), verifica-se que a maior contribuição da arrecadação dos estados entre 2003 e 2008 veio das receitas de transferências, explicando a melhora em 0,9 p.p. do PIB na arrecadação. Essas receitas são influenciadas pela arrecadação do IPI, Imposto de Renda e CIDE. Nesse período, as políticas de transferência de renda do governo federal, estímulo ao consumo pela expansão do crédito e aumento da formalização do trabalho, ampliaram bastante a base de cálculo desses tributos. As demais receitas primárias e as receitas tributárias contribuíram com 0,3 p.p. e 0,2 p.p. do PIB respectivamente. No total, as receitas cresceram 1,4 p.p. do PIB (elevação da carga tributária) até 2008.

Gráfico 4: Receitas Primárias, em % PIB

No período após 2008, observa-se que as receitas de transferência iniciam trajetória declinante, chegando a perder 0,5 p.p. do PIB até 2013 (último dado disponível). Essa trajetória das receitas de transferência é explicada pela política de desonerações do IPI (carros, eletrodomésticos, etc) e CIDE do Governo Federal, como forma de combater os efeitos da crise. Observou-se que a manutenção dessa estratégia política levou a uma trajetória de queda contínua das transferências.

As receitas tributárias sofreram pequena queda de 0,1 p.p. do PIB no período, mesmo com um crescimento menor do PIB no período. Parte significativa das receitas tributárias se concentra em ICMS sobre energia elétrica, telefone e combustíveis (preços administrados), que cresceram a uma taxa menor que a inflação média no período. A compensação da queda das duas classificações acima foi dada pelas demais receitas primárias, como juros e mora de tributos e “receitas diversas”. É possível que os estados tenham elevado seus esforços em reaver dívidas anteriores por meio de programas de desconto na renegociação com contribuintes inadimplentes.

Do lado das despesas (Gráfico 5), observamos uma tendência clara de expansão das despesas de pessoal pelos estados, a despeito da dificuldade de elevar, de forma significativa, os tão necessários investimentos públicos. Separando as despesas nos dois períodos de análise (2003-2008 e 2009-2013), observa-se que as despesas de pessoal, de custeio e de investimentos cresceram cada 0,4 p.p. do PIB entre 2003 e 2008. No total, as despesas totais cresceram 1,2 p.p. do PIB (inferior ao crescimento das receitas).

Gráfico 5: Despesas Primárias, em % PIB

Após 2008, observa-se um forte crescimento das despesas de pessoal, com expansão de 0,7 p.p. do PIB até 2013, enquanto o custeio cresceu 0,1 p.p. e os investimentos 0,2 p.p. do PIB. No total, as despesas primárias cresceram 1,0 p.p. do PIB, superior ao 0,1 p.p. do crescimento das receitas, o que explica a deterioração das contas públicas no período. Dessa forma, a deterioração das contas públicas dos estados ocorrida entre 2008 e 2013 pode ser explicada 70% pela elevação das despesas de pessoal, 10% do custeio e apenas 20% dos investimentos.

É importante ressaltar que a redução temporária do resultado primário, em teoria, pode ser salutar, desde que os recursos sejam empregados na expansão da capacidade da economia, como por meio dos investimentos em infraestrutura ou em educação. O que observamos, nos dados acima, é que os investimentos não cresceram. Foi também feito um levantamento das despesas na função orçamentária educação dos estados. Em 2008, essas despesas equivaliam a 2,2% PIB e, em 2013, caíram para 2,0% do PIB. Ou seja, houve redução de 0,2 p.p. do PIB.

O que podemos verificar nos dados citados é que a participação dos investimentos em infraestrutura e em educação nas despesas totais dos estados caíram. Houve piora da situação fiscal (resultado primário) ao mesmo tempo em que houve piora do perfil do gasto público. É o pior cenário possível. Infelizmente, os estados, no agregado, perderam uma boa chance de ampliar seus investimentos em infraestrutura ou em educação no período, enquanto ainda dispunham de espaço fiscal. Agora, a situação fiscal será mais complexa de ser equacionada.

Outro fato interessante de ser observado é a rigidez orçamentária brasileira. Note que, no ano de 2011, houve ajuste fiscal tanto no nível federal, quanto no nível estadual. Infelizmente esse ajuste de 2011 foi realizado basicamente sobre os investimentos, com retração de 0,4 p.p., enquanto as despesas de pessoal subiram 0,2 p.p. e o custeio permaneceu estável no período. Esta é uma face perversa do ajuste fiscal realizado pelos governos. Não há como poupar os investimentos de cortes enquanto tivermos a atual rigidez da estrutura orçamentária brasileira.

Este trabalho também realizou a análise do endividamento dos estados e a capacidade de investir com recursos próprios. Define-se a capacidade de investir com recursos próprios (ou poupança corrente) como a diferença das receitas correntes com as despesas correntes. Em uma linguagem mais simplificada, o montante de recursos que sobram para investir fruto da diferença entre as receitas tributárias com os pagamentos das obrigações de pessoal, juros e custeio. Ou seja, não estão computados na capacidade de investir os recursos originários do endividamento público.

Gráfico 6: Receitas de Operações de Crédito e Capacidade de Investir com Recursos Próprios, em % PIB

No Gráfico 6, é possível observar que, até 2008, a capacidade de investir com recursos próprios subiu consideravelmente, em 0,9 p.p. do PIB desde 2003. Porém, no período pós da crise de 2009, esse indicador caiu fortemente para 1,2% do PIB. Houve recuperação em 2010 e 2011 e voltou a mostrar deterioração em 2012 e 2013. Em 2013, a capacidade de investir com recursos próprios dos estados atingiu o menor nível em 10 anos, 1% do PIB, ou seja, apenas 7,5% de tudo o que é arrecadado pelos estados.

Esse comportamento é explicado em boa medida pelo comportamento das receitas de operações de crédito dos estados (endividamento). No Gráfico 6 é possível verificar que o montante dessas receitas estava relativamente estável até o ano de 2011. Em 2012, essas receitas triplicaram de valor como proporção do PIB, para 0,6%, e em 2013 elevaram ainda mais para 0,8% do PIB.

É interessante observar que a elevação das receitas de operações de crédito em 2012, em 0,4 p.p. do PIB, não implicou elevação das despesas de investimentos (Gráfico 5). O que observamos no ano de 2012 foi que as despesas de pessoal subiram na mesma magnitude (0,4 p.p. do PIB). Ou seja, há um indicativo de que a maior disponibilidade financeira das operações de crédito permitiu expansão das despesas de pessoal, enquanto os investimentos não foram realizados. Esse comportamento explica a queda na capacidade de investir dos estados nesse ano, uma vez que houve expansão de despesas correntes, por meio do endividamento, sem o aumento das receitas tributárias.

Perspectivas Futuras

O que podemos esperar das contas estaduais no médio prazo? Vai depender de inúmeros fatores econômicos e financeiros que impactam as contas públicas. Em 2015, podemos verificar que a maioria dos estados passam por situação crítica em suas finanças públicas. Muitos, inclusive, tendo problemas de caixa para pagar até as despesas de pessoal.

Enumero as cinco principais variáveis para o comportamento futuro das finanças públicas estaduais, assim como sua tendência de médio prazo:

• Crescimento econômico: variável chave para a ampliação da base de arrecadação. Perspectivas não são boas. Neste ano de 2015, a previsão de mercado indica contração de 1% do PIB e de expansão de apenas 1,2% em 2016. Nos anos seguintes, o potencial de crescimento dependerá da implementação de reformas, principalmente microeconômicas, que o governo tenta fazer neste ano.
• Inflação: variável igualmente importante para elevação da base tributária. Do ponto de vista fiscal, a tendência de alta dessa variável vai compensar parcialmente a falta de crescimento econômico nos próximos dois anos. A previsão de mercado indica inflação de 8,1% para 2015 e 5,6% em 2016. Destaca-se a elevação dos preços administrados acima da média geral, como gasolina e energia elétrica, que tem elevado peso nas arrecadações estaduais, o que pode ajudar na recuperação das receitas.
• Royalties: Essas receitas são muito importantes para alguns estados e municípios. O preço do petróleo caiu fortemente nos últimos meses e não há perspectivas que ele retorne para os patamares observados nos últimos anos. É um fator negativo para o reequilíbrio das contas de alguns estados. Por outro lado, a depreciação cambial e o aumento da produção (em que pese a crise da Petrobras) podem neutralizar parte dessa queda.
• Despesas: Dada a crise financeira que vários governos encontraram neste ano, há perspectiva de redução da taxa de crescimento das despesas. Infelizmente, o maior corte será sobre os investimentos. O problema se encontra na rigidez orçamentária brasileira (difícil cortar despesas de pessoal e custeio) e no comportamento oportunista de alguns governadores, no ano passado (eleição), de negociar reajustes salariais parcelados para a conta ser paga em 2015 e 2016.
• Autorização de Endividamento: A ampliação dos limites de endividamento dos estados impacta negativamente o resultado primário pois se trata de uma receita financeira normalmente vinculada a gastos primários. Vescovi (2014) fez o levantamento do cronograma das operações de crédito já aprovadas. Verifica-se que em 2014 houve o impacto máximo das autorizações recentes dadas aos Estados (o que explica a forte queda no primário desse ano).  A perspectiva futura é de redução desse montante, caso o governo não autorize mais operações. Espera-se, dessa forma, que essa variável não seja propulsora futura de deterioração fiscal.

 Gráfico 7: Operações de Crédito Autorizadas aos Estados, em R$ bilhões

Conclusão

As finanças públicas estaduais apresentaram comportamento cíclico no Brasil nos últimos 25 anos. Desde 2012 iniciamos um ciclo de deterioração mais acentuado das contas estaduais, que já reverteu os ganhos observados até o ano de 2008. Infelizmente os estados perderam a oportunidade de ampliar os investimentos em infraestrutura ou em educação, mantendo estáveis as despesas com custeio e pessoal. Agora, teremos que aguardar mais um ciclo de bonança para que os estados possam ampliar sua capacidade de investir. Nessa tendência cíclica, tudo indica que 2014 foi o ano com pior resultado fiscal e que as perspectivas futuras são de retomada gradual do superávit primário.

Essa tendência de recuperação gradual será ajudada pela inflação mais elevada, com correção dos preços relativos (administrados), pelo maior rigor no controle das despesas, com a crise financeira observada em alguns estados, e pelas perspectivas de redução no ritmo de aprovação das operações de crédito. Como força contrária, atuará o menor dinamismo da economia brasileira, associado à queda dos investimentos próprios, dos investimentos do governo federal e das estatais (notadamente a Petrobrás), além da redução do preço do petróleo.

É importante que reconheçamos a oportunidade perdida, no nível estadual, de melhorar o perfil do gasto público. O ciclo de bonança das contas públicas acabou e precisamos construir os alicerces para a sustentabilidade futura. É necessário refletir sobre o papel do estado em atuar com qualidade em suas atividades primordiais, como educação e infraestrutura, antes de querer expandir para outras áreas. Não custa lembrar que, na economia, nada é de graça. O princípio da escassez, já bem consolidado nas sociedades de economias avançadas, precisa ser discutido com maior seriedade no Brasil. Existem escolhas difíceis a serem exercidas pela sociedade brasileira, a protelação delas só vai agravar o quadro para o desenvolvimento econômico para as futuras gerações.

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Referências

RIGOLON, F. E GIAMBIAGI, F.  A Renegociação das Dívidas e o Regime Fiscal dos Estados. Textos para Discussão do BNDES número 69, 1999.

SICONFI (Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro). Base de Dados in https://siconfi.tesouro.gov.br/siconfi/. Secretaria do Tesouro Nacional, Ministério da Fazenda.

VESCOVI, A. P. Endividamento dos Estados. Apresentação, São Paulo, maio, 2014.

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Vejamos o que são os royalties. Eles são um pagamento mensal feito ao governo pelas empresas que exploram petróleo. No Brasil cobra-se, também, a chamada “participação especial”, que é uma espécie de tributação sobre o lucro, incidente no caso dos poços de alta produtividade. A primeira justificativa para o pagamento de royalties e participação especial  (doravante chamaremos os dois tipos de pagamento apenas de royalties, para simplificar) é que o petróleo é uma riqueza de propriedade do Estado, que deve ser remunerado pela sua extração. Colabora o fato de que é grande a diferença entre o custo de extração do petróleo e o seu preço no mercado internacional. A alta margem de lucro permite que o governo se aproprie de parte dos ganhos sem que a atividade deixe de ser atrativa para as empresas exploradoras.

O segundo ponto é que esses recursos são finitos: o petróleo que se extrai da terra hoje não estará disponível para as gerações futuras. Por isso, a cobrança de royalties e outras compensações financeiras pagas pelos extratores de recursos naturais ao governo (existem compensações similares na extração mineral e no uso de recursos hídricos) têm o papel fundamental de equilibrar os interesses da geração presente e das gerações futuras. Trata-se de impor um custo adicional à extração dos recursos hoje, para dosar o ritmo de seu consumo e permitir que as gerações futuras também disponham de recursos naturais.

Em geral, são apontadas três justificativas para que os estados e municípios participem das receitas de royalties. A primeira está associada à exploração de um recurso que pertence ao ente federativo. Como no Brasil os recursos do subsolo pertencem à União, essa justificativa não se aplica.

A segunda justificativa é que os royalties pagos a municípios e estados servem para compensá-los pelos danos ambientais e sociais (atração excessiva de mão-de-obra para a região, com os associados problemas de criminalidade, desemprego, etc), além de garantir condições à expansão da urbanização necessária para receber mais população e mais empresas ligadas à exploração de petróleo.

A terceira é que os estados e municípios produtores poderiam utilizar os royalties para construir uma base econômica que preparasse a localidade para quando as jazidas se esgotarem, evitando o esvaziamento econômico da região após o fim da exploração.

Porém esses argumentos não parecem fortes para o caso brasileiro. Primeiro porque, pelas regras atualmente vigentes (que valem para os poços de petróleo que não estão no pré-sal), há um descasamento entre os municípios beneficiados e a efetiva localização e impacto da extração de petróleo. Parte relevante do royalty é atribuída aos municípios que estejam mais próximo do poço situado na plataforma continental, sem que, necessariamente, o petróleo extraído daquele poço seja processado, embarcado ou gere qualquer impacto adverso de ordem econômica ou ambiental no município. Esse critério, conforme registra (Serra 2006, p. 213) “não tem associação com o impacto local da atividade de exploração de petróleo e acaba por tornar alguns municípios privilegiados recebedores de um ‘maná”: recebem dinheiro sem ter o correspondente impacto negativo. Ainda segundo Serra (2006, p. 217), no caso dos municípios, apenas 26% do total dos royalties referentes à produção terrestre de petróleo guardam alguma relação com a intensidade do impacto local da atividade de exploração, com esse percentual caindo para 8,75% no caso da exploração em plataforma continental.

Adicionalmente, a própria atividade petrolífera já estimula bastante a atividade local, aumentando substancialmente a base de arrecadação tributária. No que diz respeito aos impactos ecológicos, a distância entre os campos do pré-sal e a costa, de centenas de quilômetros, torna praticamente impossível associar qualquer dano ecológico ao município confrontante: o município efetivamente afetado dependerá muito mais das correntes marítimas e de outros fatores geológicos do que da proximidade do plataforma de exploração.

Outro problema fundamental é que os critérios de partilha atuais geram grande concentração dos recursos em alguns poucos municípios. De fato, de acordo com Serra (2006, p. 228), 24,3% das rendas petrolíferas devidas a municípios são pagos a um único município: Campos de Goytacazes-RJ e os dez maiores beneficiários dessas rendas detêm 64% do total distribuído.

Some-se a isso o fato de que os valores transferidos são muito elevados: a participação dos estados e municípios produtores, dependendo do tipo de poço explorado, fica entre 50% e 90% do total dos royalties. Mesmo antes de os poços do pré-sal começarem a produzir, já ocorre, hoje, com a imposição de royalties sobre os campos em atividade, uma transferência a estados e municípios da ordem de R$ 12,1 bilhões anuais[2].

Municípios que recebem muito dinheiro de royalties sem ter que, ao mesmo tempo, usar esse dinheiro para mitigar os problemas gerados pela exploração do petróleo, acabam atraindo população, que vem em busca de se beneficiar desse dinheiro. O argumento de que o dinheiro do royalty é para compensar o aumento de população tem que ser virado de ponta-cabeça: é o dinheiro do royalty que atrai população.

Estudo recente[3] mostra que, no caso brasileiro, não se detecta um impacto positivo e significativo da exploração de petróleo nas demais atividades econômicas municipais. Logo, a população não teria sido atraída por novos empregos no setor privado, decorrentes da atividade petrolífera. Os autores mostram que o principal impacto econômico ocorre via orçamento público, com a entrada dos royalties nos cofres locais. Seria, então, de se esperar uma expansão dos serviços públicos municipais. Mas os pesquisadores não encontram tal efeito. Aparentemente o dinheiro é gasto, mas não produz efeitos em termos de aumento de serviços públicos prestados ou de qualidade de vida local. Pode-se concluir que boa parte do dinheiro é aplicada de forma improdutiva ou é desviada.

Existem evidências a esse respeito na literatura. Sousa e Stosic (2003)[4], em um estudo que compara a eficiência dos municípios brasileiros, mostram que há grande concentração de municípios que são beneficiários de royalties no grupo dos menos eficientes. Mendes (2005)[5] mostra que os principais beneficiários de compensações financeiras relacionadas ao petróleo gastam entre 20% e 50% a mais que a média dos municípios brasileiros com a manutenção de suas câmaras de vereadores.

O que parece ocorrer é que, ainda que mal gasto, parte do dinheiro dos royalties continua circulando na área de influência econômica dos municípios beneficiados. Salários públicos elevados, despesas públicas improdutivas e desvios geram uma dinâmica econômica com baixo potencial de geração de riqueza futura, mas que é capaz de fomentar a demanda local por bens e serviços, como construção de residências, despesas no comércio, contratação de empregados domésticos, etc.

Em vez de os royalties representarem uma indenização aos municípios pela futura decadência econômica, quando não houver mais petróleo na região, eles criam uma dependência do município em relação a esses recursos no presente. Quando acabar a exploração do petróleo e os royalties secarem, esses municípios não terão construído nenhuma base sustentável para sua atividade econômica e irão, efetivamente, entrar em depressão econômica.

Manter esse modelo distorcido de distribuição de royalties, em um contexto em que os valores se multiplicarão devido à exploração do pré-sal, não parece ser uma boa idéia.

Por outro lado, também não nos parece aconselhável simplesmente dividir os recursos igualmente entre todos os municípios e estados. Se isso for feito, tal receita será mais um recurso a ser aplicado nos gastos correntes, sem perspectiva de que venham a ser adequadamente investidos em favor das gerações futuras.

Para ter uma aplicação eficaz dos recursos dos royalties é preciso fazê-lo pensando nas gerações futuras, que não terão a oportunidade de consumir o petróleo que se extrai no presente. Por isso, é recomendável que a receita financeira obtida com os royalties seja investida para gerar ativos capazes de impulsionar o crescimento econômico hoje e no futuro: infra-estrutura econômica, conhecimento científico, preservação ambiental.

Parte significativa das políticas geradoras de ativos em favor das gerações futuras diz respeito a ações típicas do Governo Federal. É a esse nível de governo que cabem as principais ações de investimentos em ciência e tecnologia, proteção ambiental e ampliação da infraestrutura (estradas, portos, aeroportos, etc.). É pequeno o papel que os municipais podem fazer nessas áreas; com os governos estaduais tendo algum espaço para atuar em tais áreas.

Há uma outra área de investimento nas gerações futuras, a educação, para a qual estados e municípios podem contribuir bastante. No entanto, seria importante criar mecanismos que garantissem a efetiva aplicação dos royalties nas escolas públicas estaduais e municipais.

Pelo exposto, seria interessante redesenhar a partilha dos royalties do pré-sal com base nos seguintes princípios:

• reduzir significativamente a participação de estados e municípios na partilha, passando a utilizar tais recursos em programas federais de pesquisa e desenvolvimento de fontes alternativas de energia (lembrando que a liderança brasileira em biocombustível depende de investimento maciço em pesquisa no setor), programas de preservação ambiental e reforço das verbas para a educação pública;
• os estados devem receber parcela superior à dos municípios, visto que têm maiores atribuições em áreas como preservação ambiental, ciência e tecnologia e infraestrutura;
• a União, por sua vez, deve receber parcela superior à dos estados, tendo em vista o impacto relevante que as receitas do petróleo trazem sobre variáveis macroeconômicas, como demanda agregada e câmbio, e pela maior capacidade técnica de criar e gerenciar fundos que consigam preservar para as gerações futuras a riqueza do petróleo;
• o eventual uso dos recursos no financiamento da educação provida pelos estados e municípios deve se dar por meio da elevação da dotação do Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB), para garantir que o dinheiro venha a ser efetivamente canalizado para a educação;
• participação adicional de estados e municípios nesses recursos, além das citadas acima, deve restringir-se ao suporte financeiro necessário para que eles expandam sua rede de serviços públicos em função do aumento de demanda decorrente das atividades de exploração; o que significa valores, por cidade, muito inferiores ao que se paga aos atuais principais beneficiários do sistema;
• impor um teto para a participação percentual de cada município na partilha, para evitar o fenômeno dos “municípios milionários”, como é o caso de Campos de Goytacazes-RJ e outros municípios da Bacia de Campos;
• utilizar parte dos recursos atribuídos a estados e municípios para formar um fundo de estabilização, cujos recursos seriam utilizados em períodos de menor arrecadação ou para financiar investimentos em infraestrutura por meio de empréstimos aos próprios estados e municípios para financiamento de obras de infraestrutura.

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Para ler mais sobre o tema:

Postali, F. (2002) Renda Mineral, divisão dos riscos e benefícios governamentais na exploração de petróleo no Brasil. Rio de Janeiro: BNDES, 120 p.

Serra, R.V. “Rendas Petrolíferas no Brasil: critérios de distribuição distorcidos induzem ineficiência do gasto”. In Gasto Público Eficiente: 91 Propostas para o Desenvolvimento do Brasil. M. Mendes (Org.). Instituto Fernand Braudel/Topbooks, São Paulo, Brasil, 2006.

[1] Para uma discussão dessas leis ver, neste site, o texto “Qual a diferença entre regime de partilha e regime de concessão na exploração do petróleo?”, de Paulo Springer de Freitas.

[2] Fonte:  ANP http://www.anp.gov.br/?id=522

[3] Francesco Caselli e Guy Michaels Do oil windfalls improve living Standards? Evidence from Brazil . NBER Working Paper nº 15550. Disponível em http://www.nber.org/papers/w15550

[4] Sousa,M.C.S. e B. Stosic. “Technical Efficiency of the Brazilian Municipalities: Correcting Non-Parametric Frontier Measurements for Outliers. Working Paper nº 293. Departamento de Economia. Universidade de Brasília, 2003.

[5] Mendes, M. (2005) Capture of fiscal transfers: a study of Brazilian local governments. Economia Aplicada, v. 9, nº 3, p. 427-444.

Um tipo de desigualdade que continua presente em nossa sociedade está relacionada à determinação do salário mínimo. No Brasil, o valor do salário mínimo é determinado pelo Poder Executivo Federal. Na verdade, o valor é previsto no orçamento e vem sendo fixado por Medida Provisória, que tramita no Congresso Nacional, sendo que os parlamentares podem alterar o valor do piso nacional durante as discussões. Havendo alteração, a matéria vai à sanção do Presidente da República, que pode vetá-la.

O salário mínimo serve de base para qualquer contrato no mercado de trabalho. Nenhum trabalhador, independentemente da região, área rural ou urbana, poderá receber menos do que o mínimo estabelecido pelo governo. Ademais, este salário também serve de indexador para outros contratos de trabalho e para o nível básico das aposentadorias do INSS. Mais, o mínimo afeta a folha de pagamento de todos os estados e municípios brasileiros, de modo que os reajustes promovidos conduzem a custos fiscais elevados, a depender da decisão do governo federal e do Legislativo, evidentemente, uma vez que se pode dizer que é uma decisão conjunta. Discordâncias entre os Poderes Executivo e Legislativo conduzem a matéria a uma negociação política cujo resultado dependerá da resultante das forças em jogo.

Um problema claro na determinação de um salário mínimo nacional é não levar em conta as diferentes realidades regionais, tanto de renda quanto de nível de preços. Por exemplo, uma prefeitura que tem poucos recursos pode ter dificuldades em pagar um salário mínimo muito alto, enquanto prefeituras com mais recursos são pouco afetadas pelo mínimo nacional. Este tipo de política, portanto, ajuda a manter os níveis de renda equiparados entre as prefeituras do país, mas cria problemas fiscais para aquelas de menor receita per capita. Quando o salário mínimo federal aumenta, ele eleva os gastos dos estados e municípios ricos e pobres de forma desproporcional. Muitos estados e municípios ficam engessados, com uma folha inchada.

Um segundo problema está relacionado ao fato de que o salário mínimo nacional não leva em conta as desigualdades no nível de preços. Usando os dados da cesta básica do Dieese, podemos fazer comparações simples. A cesta básica, em São Paulo, custava R$ 265,15 em dezembro de 2010. Este valor era de R$ 175,88 em Aracaju. Uma diferença de 50,75%. Isto somente para alimentação. Ou seja, o poder de compra de um indivíduo que recebe o mesmo salário mínimo e que, por hipótese, consuma a grande maioria dos bens componentes da cesta básica, é muito maior em Aracaju do que em São Paulo.

Finalmente, devemos levar em conta os efeitos microeconômicos sobre a oferta e demanda por trabalho em cada região. Certamente, alguns trabalhadores de Aracaju estariam dispostos a trabalhar formalmente por um valor inferior ao mínimo. Mas, talvez, o salário mínimo não afete muito o equilíbrio entre oferta e demanda em São Paulo. Como resultado, o mercado de trabalho estaria equilibrado em São Paulo, mas haveria um excesso de oferta de trabalho em Aracaju. Evidentemente, seria razoável supor que também um piso faria todo sentido em Aracaju, mas muito provavelmente ele não seria, em um ambiente com regras regionais, e não nacionais, idêntico ao de São Paulo.

Uma política mais eficiente seria levar estas desigualdades regionais em consideração. A nossa proposta, então, seria a de criação de um salário mínimo regional, determinado pelos estados. Cada estado elaboraria sua própria política salarial, levando-se em conta as desigualdades de renda. Isto já acontece, parcialmente. Estados como São Paulo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, por exemplo, possuem mínimos regionais acima do piso nacional. Em São Paulo, existem, inclusive, diferentes faixas salariais de acordo com a profissão. O que não acontece é uma mudança no sentido contrário, ou seja, um salário regional abaixo do nacional.

Este tipo de política permitiria uma separação dos problemas gerados pelo salário mínimo nacional: elevados custos para os estados/municípios pobres, desigualdade do poder de compra e efeitos de oferta e demanda no mercado de trabalho. É verdade que, mesmo dentro dos estados, há heterogeneidade quanto à capacidade de remuneração dos municípios. Mas, como a heterogeneidade tende a ser menor no nível estadual, as finanças dos municípios mais pobres serão provavelmente menos afetadas em um contexto de determinação regional do salário mínimo.

Ao primeiro olhar, pode-se pensar que esta política exacerbaria as desigualdades regionais, já que provavelmente o mínimo de São Paulo seria (e de fato é) maior do que o de Aracaju, escolhendo duas cidades como exemplos práticos para que diferenças bastante evidentes possam ser colocadas em destaque nesta breve análise. Mas as pessoas se esquecem das desigualdades de poder de compra. Este é o ponto fundamental. Um aluguel é muito maior em São Paulo do que em Aracaju, e o mesmo vale para a cesta básica, como vimos anteriormente. Sem mencionar que, efetivamente, municípios mais pobres, sob a nova regra regional, passariam a ter maior disponibilidade de receitas para gastar em outros programas. Tais programas poderiam gerar maiores benefícios à população pobre, quando comparado ao pagamento de salários, que muitas vezes beneficiam um seleto grupo de habitantes locais, que recebem rendimentos superiores à realidade da média da população local, sem a devida contraprestação de serviços públicos. Em outras palavras, a população mais pobre poderia ser beneficiada com programas de investimento em educação, transferência direta de renda e outros tantos que poderíamos gastar mais outros milhões de caracteres para descrever!

Essa política regional possibilitaria uma maior organização das finanças públicas de estados e municípios, que poderiam investir mais em serviços públicos e, ao mesmo tempo, permitiria um equilíbrio mais próximo do equilíbrio de mercado em cada um dos mercados de trabalho locais.

No entanto, para elaborar tal política, seria necessário alterar a Constituição Federal, pois o inc. IV do art. 7º da Carta Magna dispõe que o trabalhador tem direito a “salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado”. Essa alteração envolve um custo político extremamente elevado, mas que merece ser enfrentado.

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