João acaba de sair do ensino médio em uma escola pública, sem boas perspectivas. Quer ingressar em uma faculdade, mas não tem dinheiro para pagar uma particular ou o cursinho para passar no Enem. Sem experiência, não consegue um emprego. Na verdade, gostaria de pelo menos um bico, que o ajudasse a pagar as despesas e que também permitisse que tivesse tempo para os estudos.

Emanuel gostaria de contratar mais garçons para o fim de semana, para atender clientes como o advogado Miranda. Porém, a lei o impede: se contratar, tem que ser pra semana toda, dinheiro que ele não tem. Pensou então em contratar garçons informalmente apenas para as sextas e sábados. Desistiu porque da última vez que tentou recebeu uma condenação da Justiça que pesou em suas despesas.

Consumidores tais quais Miranda continuarão mal atendidos, Emanuel continuará sem funcionários para parte da semana e João continuará sem trabalho. Como João, um a cada quatro jovens procurando não têm empregos. A taxa de desemprego entre eles é mais do que o dobro da média nacional.

*

Renato está feliz: concluiu um ano no emprego com carteira assinada em uma pequena empresa e tem recebido elogios de clientes e patrões. O trabalho finalmente deu a segurança que faltava para sustentar sua filha pequena sem contar só com o Bolsa Família, e as perspectivas no emprego são boas.

Sua chefe Dora reconhece seu esforço e as metas que bate na firma, e pensou em promove-lo para a função de Mauricio – um empregado mais antigo que está desmotivado no posto. Entretanto, como Mauricio tem 10 anos na função não pode mais perde-la. Não existe lei com esta obrigação, mas a determinação de um tribunal superior. A pequena empresa não consegue pagar duas pessoas para o trabalho de uma, e, portanto, Renato não receberá a gratificação.

Dora pensou então em dar um adicional a Renato pela boa avaliação que recebe dos clientes. Porém, da última vez que tentou fazer isso recebeu uma condenação da Justiça. Como Renato ocupa formalmente o mesmo cargo que outros funcionários, Dora poderá ser processada pelos colegas de Renato, ou funcionários da outra filial, ou funcionários que a empresa eventualmente contratar no futuro.

Renato não receberá o aumento. Com o tempo, ficará desmotivado como Mauricio. Dora não vai ouvir mais elogios das famílias que usam o estabelecimento.

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Cristina finalmente terminou o curso de técnica em enfermagem. Foi em boa hora: se casou há pouco tempo e agora quer ter filhos. Cristina tentará uma vaga em um hospital.  Ela disputará a vaga com um colega do mesmo curso, com o mesmo nível de experiência e qualificação.

Luiz, responsável pelo RH do hospital, nota a aliança no dedo e a juventude de Cristina. Luiz sabe que se Cristina engravidar o hospital deverá pagar o afastamento dela durante a gestação e simultaneamente arcar com outra pessoa em seu lugar. A exigência existe há pouco tempo para gestantes em locais com qualquer nível de insalubridade. Luiz também sabe que Cristina tem restrições legais a fazer horas-extras.

Esses impeditivos não existem para o colega do curso de Cristina, que é homem. Ele levará a vaga.

No Brasil, o desemprego entre mulheres é quase 30% maior que dos homens. O grupo mais afetado pelo desemprego é o de mulheres jovens, como Cristina.

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José está animado. Depois de anos trabalhando no setor de construção, virou um reconhecido especialista em terraplenagem em Fortaleza. Limpeza de terreno, locação topográfica, escavação, corte, aterro, compactação, fundação. Nada escapa a perícia de José, que consegue fazer o serviço de modo mais eficiente, poupando custos para a construtora e reduzindo o tempo de entrega das obras para os consumidores.

Por isso, José se demitiu para criar um pequeno negócio especializado na tarefa. Quer que sua firma de terraplenagem preste serviços para várias construtoras cearenses. Confiante, José investiu em equipamentos e contratou o primo e o cunhado para ajudá-lo.

José confia no seu taco: acha que contratar seu serviço será mais vantajoso para as empresas do que manter pessoal pouco especializado ou um quadro fixo que só trabalha algumas vezes durante o ano.

Nenhuma construtora contratará o serviço de José. Ele vai falir e seu negócio jamais existirá. José, o primo e o cunhado entrarão para a fila de desempregados no Nordeste, onde a taxa de desemprego é quase o dobro da do Sul e mais de 20% acima da média nacional.

As construtoras temem ser processadas. Dr. César é um dos juízes que proibiu construtoras de terceirizar este serviço. Ele entende que, embora eventual, o serviço faz parte da “atividade-fim” dessas empresas, não de sua “atividade-meio”. Embora não exista lei com esta proibição ou distinção, existe uma determinação de um tribunal superior, que Dr. César acatou.

O gabinete de César tem muitos processos. Para ajudá-lo, ele conta com o auxílio de assessoras como Kátia. Compete a Kátia fazer a pesquisa de jurisprudência, aplica-la ao caso concreto e redigir os votos que César assinará.

Seu trabalho, com o de outros assessores, é supervisionado por César, que assim pode dedicar seu tempo e energia a outras atividades que considera mais importantes para o trabalho eficiente do gabinete.

A decisão escrita por Kátia e assinada por Dr. César diz que as construtoras não podem contratar com terceiros atividades que lhe são inerentes, que há subordinação estrutural entre as partes e ordena então que desembolsem uma determinada quantia para equiparar os terceirizados.

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Miranda está irritado. Com o escritório de vento em popa, ele está sem internet no celular logo no meio da semana. Ligou para o call-center da empresa de telefonia, que atende Miranda com lentidão e não consegue resolver o seu problema.

O call-center é de responsabilidade de Helena. Engenheira, ela era na verdade uma promissora profissional da área de mercado digital e inovação. Porém, a empresa optou por transferi-la da área onde pesquisava novos aplicativos e big data para que montasse uma estrutura para atender os clientes por telefone. Uma decisão judicial obrigou a empresa a ter seu próprio call-center.

Com a ajuda de Kátia, Dr. César foi o responsável pela decisão. Nenhuma lei obriga empresas telefônicas a terem seu próprio call-center, mas César entende que a atividade-fim de uma telefônica inclui falar ao telefone, ao contrário de outras firmas, que podem terceirizar a tarefa.

Sem poder contratar empresas especializadas para fazer o serviço, coube a Helena gerenciar o novo setor sem profissionais com know-how para auxiliá-la. Os novos aplicativos disponibilizados aos consumidores pela equipe especializada do antigo setor de Helena vão ter que esperar, e o atendimento da companhia por telefone demorará para ter a mesma eficiência.

Miranda não vai ser atendido hoje – como outros milhares de consumidores que perderão tempo de trabalho e convívio familiar com a inoperância do novo call-center.

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A reforma trabalhista entra em vigor em novembro. Se ela já valesse, João poderia ser contratado formalmente por Emanuel, o dono bar; Renato poderia pegar a função de Mauricio ou receber o adicional por produtividade; Cristina talvez fosse contratada pelo hospital em vez de seu colega homem; José poderia abrir sua empresa de terraplenagem; Helena poderia se dedicar a produzir para a sociedade aquilo que ela faz melhor; e Miranda seria um consumidor mais satisfeito.

Nem todos ganham com a reforma. Mauricio terá que competir com trabalhadores mais jovens. Miranda teria menos para comemorar no bar porque ações trabalhistas não poderão ser disparadas a esmo, a Justiça do Trabalho terá menor poder para legislar, e a nova lei impede algumas criações judiciais – como a “equiparação em relação ao paradigma remoto” que impede o aumento de Renato. (Advogados e o Judiciário trabalhista continuarão a ter um papel essencial no combate a ilegalidades, como a de Emanuel – aliás, a multa para empregar trabalhadores informais subiu 7 vezes.)

Os personagens representam uma parcela da população que é difusa e desorganizada, invisível neste debate. Essa massa contrasta com a organização e articulação de grupos como os que representam os trabalhadores já inseridos no mercado de trabalho formal (sindicatos) e os que representam o status quo da estrutura judicial.

Rara exceção neste debate foi a campanha dos trabalhadores da Guararapes contra o Ministério Público do Trabalho – evidentemente apoiada pela empresa e por um movimento político – mas que serviu para mostrar o rosto de uma massa prejudicada pela regulação atual do trabalho no Brasil e que é tipicamente invisível.

Um mercado de trabalho que funcione bem é vital para redução da pobreza e das desigualdades. A reforma trabalhista não é bala de prata para solucionar todos os seus problemas, mas permite a inclusão de excluídos com novas formas de contratação; dá segurança jurídica para a criação de empregos formais; e estimula o crescimento da produtividade (renda). Mesmo no bom momento do mercado de trabalho na primeira metade da década, a produtividade permaneceu estagnada e a informalidade muito alta, enquanto a baixa taxa média de desemprego escondia os indicadores piores para jovens, mulheres, negros e estratos mais pobres da população.

É fato conhecido que a pobreza no Brasil se concentra desproporcionalmente nas crianças e jovens, que moram em famílias com inserção precária no mercado de trabalho e sem pessoas mais velhas (que comumente recebem benefícios da Seguridade Social). Entre os 20% mais pobres da população, o desemprego é 7 vezes maior do que entre os mais ricos, e a informalidade cerca de 4 vezes maior. São estas as famílias que mais tem a ganhar. Estimativas iniciais sugerem entre 1,5 e 2,3 milhões de novas vagas apenas por conta da reforma.

É evidente que a reforma também beneficia os empregadores, afinal o empresariado apoiou a proposta. Não é por benevolência deles que os empregos formais ou a renda aumentarão. Toda contratação faz parte da busca por lucro pelo empresário. Cabe à legislação estabelecer regras do jogo para que, em sua procura pelo lucro, os patrões também maximizem os níveis de emprego e salários – e não que os prejudiquem. Afinal, a escolha da sociedade brasileira em sua Constituição foi por uma economia de mercado, e a regulação do trabalho deve ser ciente disso.

Além dos casos dos personagens do artigo, a reforma ataca muitas outras situações em que a CLT ou o Judiciário estabelecem condições que à primeira vista parecem favoráveis ao trabalhador, mas acabam não o sendo porque ignoram a premissa de um empregador que se comporta racionalmente e objetiva o lucro. O comportamento do empregador não deve ser idealizado.

Por exemplo, decisões bem-intencionadas de juízes para que o tempo no transporte oferecido voluntariamente pelo empregador aos empregados seja contado como horas-extras provocam a reação defensiva do empresário que, para preservar o lucro, desiste de fornecer o transporte. A situação do trabalhador piora: perderá mais tempo e dinheiro na rede de transporte pública, normalmente pior.

Autorização médica

Para o Prêmio Nobel indiano Amartya Sen, autor de Desenvolvimento como Liberdade, a pobreza é a privação de oportunidade. A reforma precisa ser melhor compreendida para vencer os esforços contrarreformistas de algumas entidades sindicais, da advocacia trabalhista e de parte do Judiciário/MP. No mesmo sentido do caso Guararapes, as pequenas fábulas aqui contadas precisam chamar atenção para um imperativo: a necessidade de defender os mais pobres de seus defensores.

Publicado originalmente no jornal Valor Econômico em 20 de outubro de 2017.

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O indicador compara o tratamento das diferentes legislações para temas como a possibilidade de modalidades alternativas de contrato (como o trabalho intermitente); custos de contratação; custos e procedimentos de demissão; e jornada anual (que considera férias e feriados).  É pacífica na literatura a noção de que indicadores como este, em vez de serem usados para identificar causalidade entre a legislação e o crescimento econômico ou a taxa de desemprego de um país, são mais úteis quando analisados conjuntamente com medidas sobre o mercado de trabalho.  Se o índice aponta uma legislação trabalhista rígida, mas para um país que dispõe de bons dados para emprego, formalização e produtividade, não haveria problema.

Não é o caso do Brasil. O novo conjunto de indicadores divulgados pelo IBGE a partir de setembro de 2016 revela que cerca metade da força de trabalho não está abrangida pela legislação trabalhista. São os milhões de desempregados, informais e os integrantes da “força de trabalho potencial”, isto é, os desalentados que não apareciam nas estatísticas de desemprego porque já desistiram de procurar uma ocupação, embora quisessem uma. Nos Estados Unidos ele compõem uma taxa chamada de “taxa de desemprego real”.

Essas medidas ruins se somam aos indicadores de produtividade, estagnados há décadas, e ao índice de rigidez da legislação trabalhista para manifestar a necessidade de reforma nas leis do trabalho.

O Banco Mundial aponta os desafios de desenhar uma legislação trabalhista em países emergentes. Uma bem-intencionada legislação trabalhista, generosa, mas alienada, pode prejudicar exatamente os trabalhadores que tenta proteger, ao impedir a criação de vagas formais e o crescimento da produtividade (e da renda). Por outro lado, uma legislação exageradamente flexível pode levar à desproteção do trabalhador.

Esses dois extremos de regulação excessiva ou insuficiente são chamados de abismos. Não se sugere uma legislação “ideal”, ou a existência de um pico único para a performance do mercado de trabalho, mas sim a presença de múltiplos picos. Entre os abismos, há um planalto de possibilidades para esta legislação, que não levem o mercado de trabalho ao abismo do desemprego e da pobreza, nem ao abismo da precarização. Neste espaço, a regulação adereça as falhas de mercado sem prejudicar a eficiência. É neste planalto que o legislador quer chegar.

Figura 1 – Planalto e abismos da legislação trabalhista

Fonte: Betcherman (2014). Disponível em: https://wol.iza.org/uploads/articles/57/pdfs/designing-labor-market-regulations-in-developing-countries.pdf

Os dados sugerem que a regulação do mercado de trabalho no Brasil, pela CLT e pela jurisprudência trabalhista, nos coloca hoje em um desses abismos. Queremos subir ao planalto, mas sem correr o risco de cair no outro abismo².

Este é o desafio da reforma trabalhista. A possibilidade que o negociado tenha a força do legislado contribui para que tenhamos contratos mais eficientes, com novas condições mutuamente benéficas para empregadores e empregados. É preciso, no entanto, ter a sensibilidade para reconhecer a desigualdade de poder negocial que pode existir nessa relação. A reforma impõe uma série de requisitos para as negociações coletivas, mas cortou subitamente a principal fonte de financiamento dos sindicatos (a impolular contribuição obrigatória).

Na teoria, se essa desigualdade leva uma das partes (o empregador) a conseguir termos mais favoráveis do que a outra, a liberdade contratual deixa de ser real e o resultado é uma falha de mercado, dando ensejo à proteção do arcabouço jurídico. Para que uma transação seja de fato mercado, é essencial a autonomia para veto em uma negociação.

Por sua vez, a incompreendida terceirização pode melhor entendida como um mecanismo para que a informação flua melhor no mercado de trabalho. Em A Reinvenção do Bazar: Uma história dos mercados, o falecido economista de Stanford John McMillan ensina que este mecanismo é um dos requisitos para o bom funcionamento de qualquer mercado, sob pena de reduzir quantidade e valor de transações.

No mercado de trabalho, isso significa desemprego e salários menores. A terceirização minimiza os custos de transação, entre eles o custo de busca. O desafio aqui para a regulação deste mecanismo é fazê-lo ser veículo de redução justamente desses custos, e não de custos com encargos trabalhistas (sonegação). O Judiciário aqui terá um papel fundamental: contrariamente ao que é divulgado, a reforma não liberou a terceirização “irrestrita”, mas sim a terceirização da atividade-fim: fraudes continuam sendo proibidas.

Há um mito no debate sobre a legislação e a Justiça trabalhistas no Brasil: o de que beneficiam e protegem demais o trabalhador. A pergunta é qual trabalhador. Se contribuem para nos levar ao abismo do desemprego, da informalidade e da renda baixa, não podem ser consideradas benéficas ao conjunto de trabalhadores. Cabe à reforma trabalhista mudar essa situação sem levar nosso mercado de trabalho ao abismo da precarização, mas sim ir rumo ao planalto.

Publicado originalmente no jornal Valor Econômico em 26 de abril de 2017 sob o título “Para a reforma trabalhista ir do abismo para o planalto”.

________________

1 Pelo Instituto Frasier, estaríamos em 144 de 159 países.

² Note que este arcabouço também contempla a própria oposição à reforma. Para opositores, a legislação já estaria no planalto, mas a reforma nos levaria ao outro abismo. Um importante argumento divulgado é o de que o Brasil teria tido pleno emprego no início dos anos 2010 com legislação anterior. Cabe frisar que neste período convivemos com altos níveis de informalidade e produtividade estagnada, bem como que a taxa global esconde o alto nível de desemprego entre mulheres, jovens, negros e pobres. No melhor dos casos, tivemos um “pleno emprego do homem branco”. Ademais, o argumento, mesmo que aceito, não implica negar que as taxas poderiam ser ainda melhores sob outra legislação. Por fim, o argumento é valido ao apontar que o nível de emprego depende de outros fatores, como a atividade econômica e políticas de emprego ativas.

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A norma ficou conhecida como lei dos dois terços, e possuía além do espírito autoritário também um espírito xenófobo, ao proibir empresas de terem em seu quadro mais de um terço de trabalhadores estrangeiros.

Este era o Decreto nº 19.482, de 12 de dezembro de 1930. Ele antecede a fase ditatorial do presidente Getúlio Vargas e o decretamento da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). O Decreto ilustra o momento histórico que o país vivia e a origem autoritária das normas trabalhistas da época.

Após diversas modificações ao longo das décadas, a CLT é agora objeto justamente de uma “modernização”, termo pelo qual também é conhecida a reforma trabalhista. O desafio da reforma é o mesmo da CLT: regular um dos mercados de trabalho mais desiguais do mundo.

INCLUSÃO DOS EXCLUÍDOS

A proposta de modernização trabalhista é motivada pela inclusão das pessoas excluídas. A taxa de desemprego ronda os 14%, enquanto outros 6% da força de trabalho integram a chamada taxa de desemprego “oculto pelo desalento”, ou seja, abdicaram de buscar ativamente uma ocupação ainda que desejem uma.

Além destes cerca de 20% de pessoas desempregadas, temos ainda, entre as ocupadas, 40% de informais. São pessoas sem direitos, que não contam com as proteções constitucionais previstas pelas legislações trabalhista e previdenciária.

Neste grupo estão sobrerrepresentados os jovens, as mulheres, os negros e os pobres. A eles é necessário um olhar mais fraternal e solidário. Na prática a CLT é uma legislação para o homem branco.

As políticas de seguridade social só conseguem amparar esses grupos precarizados parcialmente. Emprego e salário são vitais para redução das desigualdades e erradicação da pobreza: a inclusão no mercado de trabalho é a melhor política social.

A reforma trabalhista tem o potencial de incluir estes grupos com novas modalidades de contratação e mais segurança jurídica para os contratos. Mercados precisam de boas escolhas institucionais para florescer, e no mercado de trabalho não é diferente.

A possibilidade de contratação em jornadas menores do que a jornada de 44h permite que o ajuste no mercado de trabalho se dê na quantidade de horas contratadas, e não no número de empregos formais (gerando desemprego, informalidade).

Ao contrário do que ocorre em outros mercados, no mercado de trabalho o ajuste à demanda não se dá pelo preço (salários), devido à irredutibilidade salarial e ao próprio salário mínimo (e seus encargos). Sem modalidades alternativas de contratação o desemprego e a informalidade são maiores.

Ainda que estas jornadas não sejam as ideais para parte dos trabalhadores, entende-se que possam funcionar como “porta de entrada” para o mercado de trabalho para trabalhadores mais vulneráveis.

Pela literatura, a resistência às novas formas de contratação pode ser explicada – além de pelo medo e a aversão à perda naturais em mudanças como essa – pela teoria de emprego insider-outsider.

Ela preconiza que no mercado de trabalho o que é ganho para o excluído (outsiders) pode ser perda para o incluído (insiders), que tentam bloquear mudanças, frequentemente por meio de sindicatos.

O trabalho intermitente é anedótico neste sentido, porque pode ser entendido como um jogo de soma zero. Suponha um restaurante cuja demanda nos fins de semana exige 40 garçons, mas durante a semana apenas 20.

Hipoteticamente, a sua função de produção é tal que na legislação atual ele emprega no ponto médio: 30 pessoas. Há, portanto, um excesso de garçons ao longo da semana, mas uma escassez no fim de semana.

Com o trabalho intermitente o restaurante, de fato, poderia contratar apenas 20 garçons de modo permanente (demanda do dia de semana), o que seria prejuízo para 10 de seus garçons. Por outro lado, poderia contratar outros 20 de modo intermitente (para a demanda do fim de semana), o que é vantajoso para 10 trabalhadores, por exemplo, desempregados.

Evidentemente os números do exemplo são arbitrários. Poderíamos considerar que sem o trabalho intermitente o restaurante emprega só 20 garçons (seriam geradas então 20 novas vagas) ou considerar que ele já emprega 40 garçons (nenhuma vaga seria gerada, e 20 pessoas ficariam em situação pior).

Os efeitos dependem da realidade de cada firma, mas este exemplo do trabalho intermitente ilustra a lógica de inclusão dos excluídos e de resistência dos incluídos nas novas formas de contratação – que incluem o fortalecimento das jornadas parciais e trabalhos temporários.

Por sua vez, as alterações propostas que afetam procedimentos na Justiça do Trabalho também têm o objetivo de ampliar o emprego formal. A bem-vinda e necessária conduta protetora do Judiciário não pode ser confundida com voluntarismo. Ao inibir o bom funcionamento do mercado, a incerteza jurídica afeta especialmente os trabalhadores, inclusive o informal ou desempregado. A viabilização de contratos depende do “império da lei”.

SEGURANÇA PARA NEGOCIAÇÕES

Em especial, fica fortalecida a segurança jurídica das negociações coletivas, nos moldes do que já vinha decidindo o Supremo Tribunal Federal (STF). As negociações, previstas na Constituição, são estimuladas em outros países e pela Organização Internacional do Trabalho (OIT), como instrumento para geração de ganhos mútuos entre as partes.

Atualmente no Brasil o que for firmado nessas negociações, que contam com a participação dos sindicatos, pode ser anulado pelo Judiciário – que se autoconferiu o papel de decidir o que é bom ou não para cada grupo de trabalhadores.

É simbólica deste entendimento uma decisão do Tribunal Superior do Trabalho (TST) que proclamou que o “o empregado merece proteção, inclusive contra a sua própria necessidade ou ganância”. É um nível de tutela que não tem respaldo nas leis e na Constituição. Deveríamos condenar a busca por prosperidade e melhores condições de vida?

Frisa-se que a prevalência do negociado sobre o legislado não afeta dezenas de direitos indisponíveis, ou seja, que não poderão ser objeto de negociação. Entre eles estão o 13º, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), o seguro-desemprego, o número de dias de férias, o aviso prévio e normas de saúde, higiene, e segurança do trabalho.

Um importante argumento que precisa ser esclarecido também é o de que as negociações só serão vantajosas para patrões, porque os trabalhadores não têm condição de negociar. O contraexemplo se dá por aquela que é a talvez variável mais importante do contrato de trabalho: o salário.

A legislação não define o salário de todos os trabalhadores. É permitido negociar, individual ou coletivamente, termos melhores do que mínimo exigido por lei. Fosse verdadeiro o argumento de que todos trabalhadores que buscarem condições mais favoráveis de trabalho serão imediatamente demitidos, todos os brasileiros contratados formalmente receberiam apenas o salário mínimo.

Por sua vez, é intuitivo que quanto mais aquecido for o mercado de trabalho, maior poder de barganha terão os trabalhadores. A tentativa de incluir dezenas de milhões de pessoas no mercado de trabalho formal afeta este poder de negociação, que será tão maior quanto mais alternativas os trabalhadores possuírem.

O fim da contribuição sindical obrigatória, em longo prazo, também pode contribuir nesse sentido. Na visão otimista, a maior liberdade sindical estimula exatamente uma participação mais ativa dos sindicatos. A faculdade de contribuir para um sindicato tenderá a ser exercida quanto mais representativo um sindicato for.

Os bons sindicatos poderão ser fortalecidos. Já a visão pessimista é que o fim da compulsoriedade gere escassez de recursos e facilite a captura do sindicato pelos empregadores, prejudicando as negociações. A atuação do sindicato tem características de “bem público”, por afetar tanto quem contribui quanto quem não contribui, e poderia ser subfinanciada – por esta ótica.

A drástica mudança na forma de financiamento poderia idealmente também ser o prelúdio de uma reforma sindical. O fim da unicidade necessita de emenda à Constituição, enquanto a reforma trabalhista é apenas um projeto de lei. Eventual competição dos sindicatos tenderia fortalecer a representação dos trabalhadores.

PRODUTIVIDADE E RENDA

As novas formas de contratação e o negociado sobre o legislado dominaram este debate, mas outro aspecto essencial da modernização trabalhista tem ficado esquecido na discussão: a busca por ganhos de produtividade. O crescimento da produtividade do trabalho é o que dita a capacidade que os salários têm de crescer de maneira persistente e sustentável.

Grosso modo, não sendo pelo crescimento da produtividade, países tem apenas outra possibilidade para crescer: pelo aumento de quantidade de trabalhadores. A produtividade se refere, portanto, a capacidade de aumentar o Produto Interno Bruto (PIB) sem mudanças no número de trabalhadores¹. Nas palavras do Prêmio Nobel Paul Krugman “a produtividade não é tudo, mas em longo prazo é quase tudo.”

Aqui é pertinente fazer uma digressão em relação ao popular argumento que diz que a reforma não gera emprego, porque “o que gera emprego é crescimento econômico”. Por outro prisma, poder-se-ia dizer que o que gera crescimento é emprego e produtividade. Não dá pra considerar o crescimento do PIB como exógeno ao mercado de trabalho.

A ênfase que o aperfeiçoamento das leis trabalhistas dá à produtividade não é redundante: este indicador esteve estagnado no Brasil nos últimos anos, e apresentou até evolução negativa em alguns setores da economia. O desempenho ruim persistiu mesmo no bom momento do mercado de trabalho, de boom das commodities e demografia favorável, que ampliaram o emprego formal.

Nossa performance deixou muito a desejar não só em termos absolutos, mas também relativos. Ficamos muito para trás de economias emergentes, como a China, ou maduras, como os Estados Unidos.

São vários os mecanismos por quais as mudanças na CLT permitirão o crescimento da produtividade e, portanto, da renda. Concede-se maior liberdade para que as empresas remunerem por desempenho, possibilidade hoje travada porque judicialmente estas parcelas temporárias podem ser incorporadas definitivamente ao salário ou estendidas a outros trabalhadores com o mesmo cargo, ainda que em outra cidade ou ano.

Outros instrumentos para ganhos de produtividade incluem a terceirização, que encoraja a especialização, e o estímulo para concessão de transporte pelos empregadores, evitando que as pessoas percam tempo e energia nas caóticas redes de transporte das grandes cidades.

A própria prevalência do negociado sobre o legislado tende a permitir ajustes que propiciem condições de trabalho mais amigáveis à produtividade, assim como as novas formas mais flexíveis de jornada tendem a aumentar a permanência nos postos de trabalho e diminuir a rotatividade, outra grande inimiga da produtividade.

A rotatividade é cronicamente elevada no Brasil, e os trabalhadores permanecem pouco tempo em um mesmo posto de trabalho. Ninguém investe em vínculos que tendem a durar pouco, com graves prejuízos para qualificação profissional.

Por sua vez, o problema do desemprego também tem uma intersecção com o problema da produtividade: a inclusão dos excluídos permite o crescimento da produtividade pela via da experiência (on-the-job learning). Trabalhadores que estariam fora do mercado de trabalho passarão a ter mais experiência, ainda que não em contratos permanentes de 44 horas.

EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL

Uma das principais polêmicas da tramitação da proposta se refere ao efeito no emprego de reformas trabalhistas em experiências internacionais. Se do ponto de vista teórico da economia do trabalho a fundamentação é sólida de que a flexibilização das leis trabalhistas vai ao sentido de mais emprego, o resultado de experiências internacionais é objeto de disputa.

Uma primeira controvérsia se refere aos estudos que aplicam técnicas econométricas para estimar a relação de causalidade entre rigidez da legislação e desemprego (ou crescimento). Nesta metodologia estatística esta relação é isolada, ou seja, são controlados os efeitos de outras variáveis que afetam o emprego. A rigidez é medida por um índice – que é arbitrário por construção.

Os críticos da reforma trabalhista apontam estudo publicado pela OIT em 2015, com dados de 63 países para 20 anos, que não detectou relação entre o índice de rigidez e o nível de emprego, mantidos outros fatores constantes².

Os autores do estudo são mais cautelosos a respeito das conclusões do que os seus entusiastas brasileiros, afirmando que uma legislação trabalhista rígida pode não afetar o nível de emprego se cuidadosamente desenhada. Ainda, o desenho desta legislação deveria levar em conta as condições específicas do mercado de trabalho em cada país. Reconhecem também que o efeito sobre o emprego pode variar entre grupos da população (ex: jovens).

Com metodologia semelhante, outros estudos chegaram à conclusão divergente daquela do estudo da OIT, isto é, concluíram que a rigidez trabalhista afeta negativamente o nível de emprego. Entre eles podemos destacar o de Andrei Schleifer, o economista mais citado do mundo na academia, que com seus co-autores analisou 85 países³; e o do Prêmio Nobel James Heckman, que teve amostra de 43 países e ênfase na América Latina⁴.

A ausência de um resultado consensual entre estudos de fontes respeitadas é frustrante, mas pode ser explicada. Fora a dificuldade de controlar estatisticamente o impacto de outras variáveis nesta relação, os próprios indicadores de rigidez trabalhista e de desemprego são pouco apropriados para esse tipo de estudo.

Os índices de rigidez trabalhista são construídos artificialmente: embora muito interessantes para fazer comparações no tempo e entre países, são menos pertinentes para identificar causalidade entre variáveis. São atributos que outros índices também possuem, como o de desenvolvimento humano (IDH).

Por sua vez, análises comparadas de desemprego são sempre questionáveis porque as definições de desemprego variam em cada país, e compatibilizá-las não é trivial.

Outro objeto de disputa no debate sobre a reforma trabalhista se refere a experiências individuais de alguns países. São populares os casos de economias grandes que fizeram reformas em anos recentes, como Espanha, México e Alemanha.

Com frequência, se apontou que estas reformas “precarizaram” as relações de trabalho sem trazer ganhos no desemprego. Porém, desta vez, não é apontada evidência empírica como base.

No caso da Espanha, que fez sua reforma em 2012, foram identificados efeitos positivos, e rápidos, da reforma trabalhista sobre o emprego, por estudos de pesquisadores espanhóis⁵ e da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)⁶, entre outros. Para o caso mexicano, ainda há carência de estudos.

Já em relação às reformas trabalhistas na Alemanha feita na década passada, a OCDE apontou em 2016 que elas tornaram o mercado de trabalho mais forte e que, graças a elas, a taxa desemprego continuou a cair e é agora a mais baixa da União Europeia⁷.

Em outra oportunidade, a OCDE defendeu que o desempenho macroeconômico alemão acima de seus vizinhos, inclusive em relação ao desemprego, teve como “base” as reformas trabalhistas feitas a partir de 2002⁸.

Há uma série de outros trabalhos empíricos reconhecendo os efeitos positivos das reformas trabalhistas alemãs, inclusive atribuindo a elas o bom desempenho durante a crise econômica mundial – comumente chamado de “milagre”⁹.

Na França, que também se prepara para uma reforma trabalhista sob o presidente Emmanuel Macron, publicação dos Ministérios da Economia e Finanças e do Comércio Exterior explica que a maior parte dos milhões de empregos criados na Alemanha foram em contratos em regime de tempo parcial ou temporários – que são fortalecidos na proposta brasileira¹⁰.

Adicionalmente, há estudos apontando que a partir de 2010 a expansão do emprego pelas jornadas parciais foi dando espaço a uma expansão de empregos em tempo integral¹¹.

Note que as novas modalidades de contrato previstas pela modernização brasileira são, junto com o fortalecimento da segurança jurídica, o principal mecanismo pelo qual se espera incluir os excluídos. São modalidades que em outros países são usadas por jovens e mulheres. Na Holanda, 60% das mulheres empregadas trabalham menos de 30 horas semanais (e apenas 18% dos homens), segundo a OCDE.

Essas evidências de outros países não integraram o debate da modernização trabalhista no Brasil nos últimos meses. Experiências individuais de outros países foram usadas em geral para se opor à reforma, com base em evidências apenas anedóticas.

Evidentemente que experiências de país A ou B não devem vincular qualquer opção de política pública no Brasil. Mesmo as conclusões dos estudos sobre reformas trabalhistas, sejam positivas ou negativas, precisam ser vistas com cautela, uma vez que o teor das reformas pode ser em muito diferente da proposta para o Brasil.

Portanto, parece ser mais conveniente a abordagem de Gordon Betcherman, preconizada em estudo do Banco Mundial, que reconhece a existência de um amplo espaço para as legislações trabalhistas de países emergentes no espectro “flexibilidade-rigidez”¹². Desde que se evitem os extremos, seja de flexibilidade (baixo desemprego e informalidade, mas alta precarização) seja de rigidez (pobreza, com muitos “direitos” que não saem do papel), haveria muitas opções para o legislador.

Também é promissor o tratamento sugerido pelos professores Nauro Campos e Jeffrey Nugent para os índices de rigidez da legislação trabalhista. A comparação de um país com outros deveria ser cotejada com os dados domésticos de desempenho do mercado de trabalho¹³.

Na comparação internacional, temos uma das legislações menos flexíveis do mundo, com a 132^a posição entre 144 países (LAMRIG, publicado pelo Instituto de Economia do Trabalho (IZA)) ou a 144ª entre 159 países (Instituto Fraser).  Nos dois rankings, Japão, Hong Kong, Nova Zelândia, Estados Unidos e Canadá aparecem na liderança, e Angola e Venezuela nas últimas posições.

A comparação por si não é um problema, mas infelizmente no Brasil temos também altas taxas de desemprego e informalidade, e uma baixa taxa de crescimento da produtividade. O conjunto desses indicadores cronicamente ruins sugere a necessidade de mudanças.

PREVIDÊNCIA E TERCEIRIZAÇÃO

Há no debate uma genuína preocupação de que as inovações da modernização trabalhista prejudiquem a Previdência. Ela se somaria a outras tendências estruturais de economias modernas, como a indústria 4.0, que tendem a enfraquecer a arrecadação previdenciária.

Isso seria especialmente deletério no Brasil, cuja previdência, com uma das tributações sobre a folha mais pesadas do mundo, é especialmente dependente da contribuição patronal tradicional.

Por outro lado, se existem mudanças estruturais ocorrendo no mercado de trabalho, não seria melhor justamente permitir a formalização de outras formas de contratos de trabalho? Desde que não sejam usadas de maneira espúria, a segurança jurídica para o trabalho intermitente e o autônomo exclusivo, por exemplo, poderiam, ao contrário, ampliar a arrecadação.

Cabe observar também que, sendo a reforma bem-sucedida em incluir os excluídos (desempregados e informais), aumenta-se a massa salarial sujeita à tributação. Ainda no âmbito da arrecadação previdenciária, é louvável a majoração da reforma da multa por empregado informal, que sobe em até 7 vezes, para R$ 3.000.

Da mesma forma, há um sincero medo de que a terceirização da atividade-fim também prejudique a arrecadação. Este é um debate que foi mal embasado, a partir de estudo rudimentar que apontava que o terceirizado ganha 25% menos do que o contratado diretamente.

No mercado de trabalho, os salários são determinados pelas forças da demanda por trabalho pelos empregadores e da sua oferta pelos trabalhadores. Eles não deveriam ser afetados pela forma de contratação, se direta ou indiretamente.

Em verdade, a pesquisa, da Central Única dos Trabalhadores (CUT), meramente comparou a remuneração média de funcionários em setores classificados como tipicamente de terceirizados e tipicamente de contratação direta. Não foi comparada a remuneração de trabalhadores terceirizados e trabalhadores contratados diretamente com as mesmas funções.

Seria o mesmo, portanto, que comparar o salário de um juiz e de um faxineiro do fórum, e explicar a diferença pelo fato do faxineiro ser terceirizado. Estudos que realmente fizeram a comparação apropriada identificaram diferenças muitos menores, e até positivas em ocupações de maior qualificação¹⁴.

Também não é consistente a lógica do argumento de que a terceirização da atividade-fim permitirá que trabalhadores contratados diretamente sejam demitidos para que outros mais baratos sejam contratados.

Sendo os salários determinados pelas forças de mercado, não haveria razão para que, por exemplo, o porteiro João fosse demitido para que um terceirizado José seja contratado com um salário menor. Se José já estava disponível e aceitava um salário menor, porque o condomínio esperaria a terceirização para o contratar?

Há duas exceções a este raciocínio: a terceirização no serviço público, uma vez que os salários não são determinados pelo mercado, e a terceirização espúria: a mera intermediação de mão de obra com o objetivo de sonegar encargos. Assim, há um importante argumento de que a vedação à terceirização da atividade-fim é principalmente um instrumento para evitar que se fuja da tributação.

Cabe, porém, refletir sobre as perdas decorrentes da insegurança jurídica que a vedação à terceirização gera, diante da impraticalidade de exigir que burocratas distingam o que são atividades meio e fim de milhares de empresas.

A terceirização em atividades-fim é amplamente adotada fora do país. Empresas terceirizam desde o estabelecimento de seus preços (McDonalds, Coca-Cola, General Eletric, Nestlé) até o desenho dos produtos (Samsung, Ford, Intel, Lufthansa). A gigante Ikea até faz o desenho dos móveis que vende, mas não fabrica nenhum deles.

Esses arranjos, que potencialmente geram emprego e incrementam a produtividade, e por isso, a renda, teriam segurança para nascer no Brasil?

CONSIDERAÇÕES FINAIS

É importante salientar que os mecanismos por meio das quais a reforma trabalhista tem potencial para aumentar o emprego e a renda não são explicados por suposta benevolência dos empregadores. Ao contrário, a regulação do mercado de trabalho deve ser consciente de que a motivação das firmas é de expandir seus lucros.

Qualquer contratação pressupõe a busca do empresário pelo lucro. Não é possível esperar que os empregadores vão empregar mais porque são “bonzinhos”. A legislação e a jurisprudência trabalhistas devem, portanto, ser elaboradas com ciência dessa restrição que opera em uma economia de mercado.

A aversão que temos aos patrões não pode ser maior do que o desejo de melhorar a vida dos brasileiros. A reforma gera os mecanismos para que o emprego formal e a renda floresçam dentro da lógica do capital.

A regulação do mercado de trabalho não é trivial e nossos anseios por proteção podem justamente prejudicar quem se busca proteger. Ilustrativamente, estudo econométrico sobre a PEC das Domésticas concluiu que em decorrência da medida o emprego se reduziu e mulheres de baixa qualificação foram movidas para fora da força de trabalho ou para empregos piores¹⁵.

Evidentemente que a reforma trabalhista não é capaz de, sozinha, propiciar o desenvolvimento e a redução das desigualdades, e nem terá fortes efeitos imediatos no emprego e na produtividade. É preciso desfazer o nó fiscal, que tanto reprime a economia com redução de investimentos público, elevada carga tributária e juros altos.

São necessárias reformas, também microeconômicas, que melhorem o ambiente de negócios, a qualidade da educação e deem mais eficiência e progressividade às despesas do Estado e ao sistema tributário.

Por outro lado, é natural que um projeto de lei com tantas mudanças sofra resistência, porque é difícil concordar com todos os seus dispositivos. Por exemplo, talvez pudessem ser deixadas para negociações coletivas itens que integrarão o texto da lei (salvo veto) e consistem em demanda de profissionais de áreas específicas, com ganhos menos evidentes para o conjunto de trabalhadores.

É o caso das demandas de médicas e enfermeiras (possibilidade de gestante e lactante trabalharem em local de baixa insalubridade) e bancárias (fim do intervalo de 15 minutos antes das horas-extras).

Outra reflexão é se a velocidade da tramitação da proposta, conjugada com tantos eventos políticos relevantes no país nos últimos meses, não prejudicou a sua assimilação – e até aceitação – pelos operadores do Direito. A almejada segurança jurídica depende também do convencimento deles, e não apenas de dispositivos em uma lei.

De todo modo, é urgente que o debate sobre as normas trabalhistas, que irá continuar depois de apreciação da reforma, perca o seu componente maniqueísta, em que os que são favoráveis à manutenção do status quo atual possuem o monopólio das boas intenções e do interesse no bem-estar dos trabalhadores.

Versão deste texto foi originalmente publicada no portal JOTA, em 2 de julho de 2017, sob o título “Reforma trabalhista é aposta para o crescimento do emprego”.

Sugestões de leitura:

Ao longo da tramitação da reforma trabalhista, o Senado ouviu os principais especialistas do Brasil em Economia do Trabalho, cujas apresentações seguem abaixo:

André Portela

Sérgio Firpo

José Pastore 1 e 2

José Márcio Camargo

Hélio Zylberstajn

A respeito especificamente do tema produtividade, também é de interesse o estudo dos professores Roberto Ellery, Ricardo Paes de Barros e Diana Grosner, publicado pelo Ipea e coletâneas organizadas recentemente por Regis Bonelli, Fernando Veloso e Armando Castelar Pinheiro, do IBRE, FGV; e Luiz Ricardo Cavalcante e Fernanda DeNegri, do Ipea.

Parecer da Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal.

_______________

¹ Rigorosamente, essa seria na verdade a produtividade média do trabalho, que se distingue da produtividade marginal do trabalho. Para os fins deste texto não diferenciamos os conceitos.

² FENWICK, C.; MARTINSSON, S.; PIGNATTI, C.; RUSCONI, G. Labour Regulation and Employment Patterns. World Employment and Social Outlook. Genebra: OIT, 2015.

³ SCHLEIFER, A.; DJANKOV, S.; LA PORTA, R.; LOPEZ-DE-SILANDEZ, F. The Regulation of Labor. National Bureau of Economic Research Working Paper nº 9756. Junho de 2003.

⁴  HECKMAN, J.; PAGÉS-SERRA, C. The Cost of Job Security Regulation: Evidence from Latin American Labor Markets. Economia 2, 109-154. 2000.

⁵ AGUIRREGABIRIA, V.; ALONSO-BORREGO, C. Labor Contracts and Flexibility: Evidence from Labor Market Reform in Spain. Economic Inquiry, volume 52, issue 2, pp 930-957. Abril de 2014.

⁶ OCDE. The 2012 Labour Market Reform in Spain: A Preliminary Assessment. OECD Publishing, 2014.

⁷ OCDE. OECD Economic Surveys: Germany. Abril de 2016.

⁸ OCDE. Germany Keeping the Edge: Competitiveness for Inclusive Growth. Fevereiro de 2014.

⁹ BURDA, M. C.; HUNT, J. What Explains the German Labor Market Miracle in the Great Recession? Brookings Papers on Economic Activity. The Brookings Institution, 2011.

¹⁰ BOUVARD, F.; RAMBERT, L.; ROMANELLO, L.; STUDER, N. How have the Hartz reforms shaped the German labour market?. Trésor-Economics, nº 110. Ministère de l’Économie, et des Finances et Ministère du Commerce Extérieur  março de 2013.

¹¹ BURDA, M. C. The German Labor Market Miracle, 2003 -2015: An Assessment. SFB 649 Discussion Paper 2016-005. Fevereiro de 2016.

¹² BETCHERMAN, G. Labor Market Regulations: What do we know about their Impacts in Developing Countries?. The World Bank Research Observer, vol. 30, no. 1. Fevereiro de 2015.

¹³ CAMPOS, N. F.; NUGENT, J. B. The Dynamics of the Regulation of Labor in Developing and Developed Countries since 1960. IZA Discussion Paper No. 6881. Setembro de 2015.

¹⁴ STEIN, G. ZYLBERSTAJN, G.; ZYLBERSTAJN, H. Diferencial de salários da mão de obra terceirizada no Brasil. Working Paper 4/2015. Center for Applied Microeconomics, São Paulo School of Economics. Agosto de 2015.

¹⁵ PIRES, P. O. M. Labor Rights, Formality and Spillovers: Evidence from Brazil. Dissertação apresentada à Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas. Orientador Rodrigo dos Reis Soares. São Paulo, 2016.

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A redução da jornada semanal de trabalho, sem redução dos salários, é bandeira antiga de atores tão diversos quanto o movimento sindical brasileiro e a Confederação Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB)¹. Previamente discutida neste blog, a redução de 44 para 40 horas é vista como uma maneira de gerar empregos: limitando o máximo de horas que um empregador pode contratar de um empregado, estaria se obrigando o patrão a contratar mais funcionários para dar conta do trabalho. O debate voltou à tona com o dramático aumento do desemprego e o prelúdio de mudanças na legislação trabalhista, e também com declarações públicas desastrosas que geraram falsos rumores de aumento da jornada diária para 12 horas e até da jornada semanal para 80 horas². Outro boato falso das redes sociais que fomenta a questão é o de que países como a Suécia estariam reduzindo a jornada diária para apenas 6 horas³.

Este texto revisita o tema, introduzindo o histórico da discussão, os argumentos da teoria econômica e achados de evidências empíricas sobre a questão. Focamos no efeito da redução da jornada semanal sobre o nível de emprego, e não em outros importantes aspectos ligados ao tema, como saúde, segurança do trabalho, mobilidade urbana e qualidade de vida.

2. A redução da jornada como medida contra o desemprego

Como é proposta desde os anos 90 pelo movimento sindical brasileiro, existem várias estimativas sobre o aumento de vagas decorrente da redução da jornada semanal de 44 para 40 horas. Em 2004, o Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (Dieese) apontou que a redução geraria 2,8 milhões de novos postos. Em 2007, a estimativa do órgão era de 2,5 milhões. Mais recentemente, em 2010, a estimativa do Dieese era de 1,7 milhões de novos empregos, enquanto a União Geral dos Trabalhadores (UGT) estimava o número de 2,2 milhões.

Reduções maiores na jornada tiveram efeitos estimados maiores: em 1997, a Força Sindical estimava 4,4 milhões de novos postos com uma redução de 44 para 30 horas, enquanto a Central Única dos Trabalhadores (CUT) previa 3,6 milhões para uma redução de 44 para 32 horas⁴.

De fato, a redução da jornada semanal é uma bandeira histórica da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Este foi o objeto da sua primeira Convenção, a nº 1, de 1919, que limitava a jornada da época para 48 horas. Com a Grande Depressão de 30, a OIT passa a recomendar a redução da jornada como estratégia contra o desemprego, quando a Convenção nº 47, de 1935, reduzia a jornada para 44 horas semanais.

A Convenção da OIT seguiu os passos do Acordo de Reemprego (PRA) do presidente americano Franklin Delano Roosevelt. Implantado a partir de 1933 no âmbito do New Deal, ele encorajava as empresas a reduzir a jornada de trabalho para 35 horas, com o objetivo de criar demanda por mais empregados, aliviando as consequências da Grande Depressão da década de 30.

3. A jornada semanal máxima em países desenvolvidos

Vários países desenvolvidos possuem atualmente jornadas semanais de 40 horas, ou menores, como a proposta para o Brasil (embora alguns mantenham a de 48 horas). Essas informações são apresentadas para países selecionados na Tabela 1, abaixo. Informações para países em desenvolvimento, que possuem jornadas mais longas, serão apresentadas mais adiante.

Tabela 1 – Jornada semanal de trabalho legal máxima – Países desenvolvidos selecionados

Fonte: Travail Database da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Disponível em: http://www.ilo.org/dyn/travail/travmain.sectionChoice?p_structure=. Acesso em: fevereiro de 2016.

4. Evidências favoráveis à redução

Apresentamos a seguir algumas evidências que podem ser entendidas como favoráveis à proposta de redução da jornada semanal de 48 para 44 horas no Brasil. Estudo dos professores de economia Gustavo Gonzaga e José Márcio Camargo, da PUC-Rio, e Naércio Menezes-Filho, da USP, buscou isolar o efeito, no emprego, da redução da jornada de 48 para 44 horas e outras mudanças ocorridas com a Constituição de 1988⁵. Contrariamente à previsão da teoria econômica, os pesquisadores não observaram aumento da probabilidade de desemprego por parte dos que estavam empregados, pelo menos em curto prazo. Eles ressaltam, porém, que outras mudanças da Constituição, como o aumento da hora extra, podem ter contribuído para este resultado, bem como o fato da economia brasileira ser na época significativamente mais fechada à competição internacional.

Já estudo de 2012 dos economistas americanos Lonnie Golden, da Universidade do Estado da Pensilvânia, e Stuart Glosser, da Universidade de Wisconsin, encontrou “efeitos positivos líquidos” da redução permanente da jornada no nível de emprego em países europeus⁶. Os pesquisadores também simularam os efeitos de uma redução na economia americana, concluindo que ela poderia ter “considerável efeito neutralizador” na perda de empregos ocorrida durante a crise econômica dos últimos anos (“Grande Recessão”).

O efeito no referido estudo existiria por “induzir” os empregadores a acelerar contratações previstas, mas que seriam feitas apenas quando a economia se recuperasse. Por isso, os pesquisadores defendem que a medida poderia não só evitar aumento do desemprego durante a crise, mas conseguir uma redução “modesta” da taxa.  O efeito seria mais forte para a manufatura de bens não duráveis (em oposição à manufatura de bens duráveis). Os pesquisadores são contrários a uma redução que gere perdas salariais (argumentando que perdas salariais poderiam reforçar uma contração macroeconômica), mas ressaltam que a reposição integral do salário por parte do empregador seria cara e danosa, subentendendo que deve haver uma perda parcial do salário, ou que a compensação integral deva ser feita pelo governo, e não pelo empregador. Esta é uma marcante diferença da proposta brasileira, que veda a redução salarial, completamente a custo do empregador.

Apresentamos a seguir agora o conjunto de evidências desfavoráveis à mudança.

5. Evidências desfavoráveis à redução

Aponta-se que uma redução da jornada por lei, valendo para todos os setores e sem redução salarial, por aumentar em 10% o custo da hora trabalhada, poderia ter os seguintes efeitos adversos:

1. não gerar emprego na magnitude desejada, caso os empregadores optem por aumentar outros custos face à mudança na produção, em vez de fazer novas contratações (como aumentar horas extras ou investimento em maquinário);
2. desestimular novas contratações, no médio e longo prazo, que teriam sido feitas caso a redução não ocorresse;
3. afastar investimentos produtivos do país e contribuir para a desindustrialização, por ser o custo unitário do trabalho (indicador corrigido pela produtividade) significativamente menor em concorrentes do país a nível internacional;
4. gerar pressão nos preços e comprimir o investimento, caso novas contratações sejam de fato feitas, ou caso outras medidas de aumento de custo sejam tomadas frente à mudança (como o aumento de horas extras); e
5. provocar demissões, caso a produtividade de um trabalhador em 40 horas não compense remunerá-lo no mesmo nível de 44 horas.

Quais efeitos predominam dependeria de cada setor, já que existem diferenças significativas, por exemplo, nos níveis de produtividade; nas possibilidades de substituir o trabalho por maquinário/equipamento; ou no grau de competição externa enfrentada.

A própria Organização Internacional do Trabalho (OIT) − que não segue a composição de outros órgãos da ONU e possui uma organização tripartite, com forte tradição sindical – tem predileção por políticas como o Programa de Proteção ao Emprego (PPE), em vez da redução universal da jornada sem redução de salários. Este tipo de política foi considerado “chave” para a OIT na crise mundial dos últimos anos, integrando o seu “Pacto Global para o Emprego”. Programas como PPE se proliferaram nos últimos anos com apoio entusiasmado da organização, inspirados no sucesso do alemão Kurzarbeit.

Ao contrário da redução legal da jornada, a redução de carga horária de programas como o PPE é considerada mais flexível (respeitando diferenças setoriais, por ser a adesão facultativa); menos custosa para quem contrata (já que reposições salariais são feitas pelo governo); e capaz de gerar maior aumento da produtividade (porque, em geral, dão concomitantemente oportunidade de qualificação ao trabalhador que teve a carga horária reduzida).

Entretanto, programas como o PPE objetivam, em verdade, frear as demissões em um período recessivo, e não gerar mais contratações (como a proposta de redução da jornada semanal), sendo temporários, e não permanentes (como a redução da jornada).

A redução da carga horária de 44 para 40 horas sem redução salarial, por implicar em um aumento de 10% no custo por hora trabalhada, tornaria ainda mais elevados os “custos unitários do trabalho” (CUT), que já vinham em alta⁷. Os CUT são entendidos como o custo médio da mão de obra por unidade produzida, e foram significativamente afetados pelos ganhos salariais reais dos últimos anos sem contrapartida de aumento de produtividade.  A elevação desses custos muito acima da de concorrentes internacionais prejudica setores que enfrentam competição externa.

Gráfico 1 – Custos unitários do trabalho no setor manufatureiro em diversos países – 2000-2015 – Em dólares

Fonte: The Wall Street Journal, a partir de dados do Boston Consulting Group. Na escala à esquerda, a base 100é o custo nos Estados Unidos.

Legenda: Germany = Alemanha; U.K. = Reino Unido; U.S. = Estados Unidos; Czech Republic = República Tcheca; South Korea = Coreia do Sul; Poland = Polônia; Thailand = Tailândia.

Ilustrativamente, conforme o Gráfico 1, acima, os custos unitários do trabalho (CUT)⁸ dobraram no Brasil entre 2000 e 2015, e estariam, em 2015, no mesmo patamar da Alemanha, muito acima de países ricos como Estados Unidos, Japão, Reino Unido e Canadá. Mais importante, eles seriam o dobro dos de competidores emergentes como Polônia e China, o triplo dos da Rússia e quatro vezes os do México. Assim, a elevação dos CUT tornaria o emprego no Brasil ainda mais desvantajoso perante seus competidores internacionais, reforçando a tendência do gráfico. Entretanto, cabe observar que esses dados são antecedentes à forte depreciação do real ocorrida em 2015, que aliviou esta tendência.

Cabe ressaltar que a preocupação em relação às dificuldades de competitividade decorrentes dos grandes aumentos dos custos unitários do trabalho (CUT) (ou seja, aumento do custo da mão de obra sem contrapartida de produtividade) é externada inclusive por economistas heterodoxos atuantes no debate de política econômica, como os professores Luiz Gonzaga Belluzzo (Unicamp), Luiz Carlos Bresser-Pereira (FGV/EESP) e José Luis da Costa Oreiro (UFRJ/UnB).

A Tabela 2, abaixo, apresenta dados das jornadas para países em desenvolvimento, significativamente maiores dos que as dos países desenvolvidos apresentadas anteriormente e mesmo que as do Brasil. Ressaltamos que tal comparação não é aqui colocada por ser a jornada destes países, de alguma forma considerada ideal, mas porque se trata de países com renda per capita mais próxima da do Brasil e que competem com o país em vários setores, com custos unitários do trabalho menores, conforme apresentado anteriormente.

Tabela 2 – Jornada semanal de trabalho legal máxima – Países em desenvolvimento selecionados

Fonte: Travail Database da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Disponível em: http://www.ilo.org/dyn/travail/travmain.sectionChoice?p_structure=. Acesso em: fevereiro de 2016.

Nesse sentido, dados de 2011 da OIT indicam que 44% dos países não adotam a carga horária de 40 horas, contra 41% que a adotam, o que vai de encontro a um argumento central da redução da jornada no Brasil, que é o de que “a grande maioria dos países adota as 40 horas. Consoante com a tabela anterior, a OIT aponta que a jornada de 40 horas é adotada predominantemente por países ricos: a taxa é de quase dois terços para os países desenvolvidos, mas de menos de 10% para a América Latina.  Cabe observar, ainda, que é notória a violação da legislação trabalhista em países emergentes, como os do Sudeste Asiático, trazendo dificuldades adicionais de competitividade para a redução da jornada no Brasil sem contrapartida de aumentos de produtividade.

Por fim, um último aspecto que costuma ser levantado em relação à competividade e à jornada de trabalho no Brasil se refere à jornada anual de trabalho. Não apenas os custos unitários do trabalho cresceram no país (custo da mão de obra ajustado pela produtividade), como o Brasil possuiria já uma jornada anual menor, em consequência de adotar mais dias de férias remuneradas em relação aos outros países, como também por possuir, ligeiramente, maior número de feriados pagos.

Complementarmente, o sociólogo José Pastore, especialista em mercado de trabalho, argumenta que os empregadores seriam induzidos a escolher alternativas antes de empregar um novo funcionário, diante dos custos envolvidos (salários, despesas de contratação, treinamento). Estes ajustes incluiriam alterações nos turnos, folgas e férias; na tecnologia; e no uso do capital.  A própria argumentação dos defensores da redução da jornada parece reconhecer este efeito, ao afirmar que jornadas mais reduzidas trariam aumento da produtividade.

Pastore alerta que, além de evitar novas contratações, tais ajustes poderiam ter como consequências adversas, em um segundo momento, o aumento da produtividade e da automação, que reduziriam os empregos diretos. Assim, os referidos ajustes não estariam previstos nas estimativas apresentadas anteriormente de entidades como o Dieese, que seriam demasiado otimistas.

Pastore aponta ainda que, caso de fato haja novas contratações − isto é, caso o empregador não adote as estratégias anteriores (ou elas tenham se exaurido) e também não opte por contratar um empregado informalmente −, pode haver repasses nos preços (alimentando a inflação) ou redução do investimento (que já está baixo, comprometendo o crescimento da economia, e do emprego, no futuro).

Adicionalmente, Pastore, aponta alguns empecilhos para esta hipótese (de que a proposta de redução da jornada tenha efeitos do nível de emprego): a invisibilidade do trabalho; a necessidade de qualificação do empregado adicional para fazer o trabalho antes executados por outros trabalhadores; e ajustes nas instalações.

Segundo o sociólogo, reduções da jornada na França, em 1982 (de 40 para 39 horas) e em 2000 (de 39 para 35), − que inspiraram propostas no Brasil – teriam sido seguidas por aumento de desemprego. As mudanças teriam sido seguidas ainda por alterações em turnos; remanejamentos e determinações rígidas de férias; e encurtamento de descanso, especialmente na indústria, o que tornou a alteração impopular entre os trabalhadores do setor. Finalmente, em janeiro de 2016, o governo do Partido Socialista começou a reverter a jornada de 35 horas por conta de dificuldades com a competitividade da economia⁹. Tal movimento também estaria ocorrendo em outros países da União Europeia, para evitar transferências de empreendimentos para o leste europeu.

6. Alternativas

Diante deste quadro, José Pastore sugere que a redução na jornada no Brasil siga exemplos bem-sucedidos pelo mundo, que permitem a redução da jornada por negociação, não por norma legal imposta a todos os setores. No Brasil, tal possibilidade decorre do art. 7º, inciso XIII da Constituição, que faculta a redução da jornada mediante acordo ou convenção coletiva de trabalho.

Para Pastore, investimento e educação continuam sendo as melhores políticas para emprego. Em se tratando de medidas legislativas de combate ao desemprego, o sociólogo argumenta que elas deveriam estar voltadas para a redução das despesas de encargos sobre a folha; contratos mais flexíveis e inovações (como contratos especiais para jovens, o SIMPLES trabalhista e a controversa terceirização).

Já os professores Gustavo Gonzaga e José Márcio Camargo (PUC-Rio) e Naércio Menezes-Filho (USP) propõem uma alternativa (no mesmo sentido da proposta aqui analisada) de aumentar o volume de emprego, reduzir a jornada, manter os mesmos salários, mas sem afetar o custo total do trabalho para o empregador. Tal alternativa consistiria em reduzir, concomitante à redução da jornada, o custo fixo do emprego (como número de dias pagos e não trabalhados) e aumentar o adicional pago por horas-extras.

O governo, por sua vez, tem demonstrado a intenção de ampliar o Programa de Proteção ao Emprego (PPE), estendendo seu prazo ou tornando-o permanente, permitindo sua adoção em todos os setores da economia.  Entretanto, como os custos da manutenção parcial do salário do empregado ficam por conta do governo, o aumento do PPE pressiona ainda mais as contas do Estado, em um momento em que o próprio governo prescreve o ajuste fiscal como solução para o crescimento da economia.

7. Considerações finais

A teoria econômica prevê que um aumento do custo do trabalho − como o da redução da jornada em 10% (de 44 para 40 horas) – seria prejudicial ao emprego. Dois efeitos se somariam: o “efeito substituição” (estímulo a troca de trabalhador por capital) e o “efeito escala” (aumento de custos que deprime a produção em um primeiro momento, e, por isso, o emprego em um segundo momento).

Reconhecendo que a redução da jornada sem redução salarial tem dificuldades em dar incentivos econômicos para o aumento do emprego, o presidente americano Franklin D. Roosevelt, quando adotou essa mesma medida durante a Grande Depressão dos anos 30, justificou a redução da jornada sob argumentos não-econômicos. Roosevelt fez um chamamento, pedindo “aos empregadores da nação” que participassem de “pacto em nome do patriotismo e da humanidade” para reduzir o desemprego e sair da crise. Trata-se certamente de tema sensível, que traz à superfície uma série de tensões da relação capital-trabalho, mas que terá de ser inevitavelmente debatido enquanto a sociedade busca saídas para a face mais cruel da crise: o desemprego.

______________

¹ http://www.euquero40horas.org.br/.

² Ver: http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2016/09/1811894-ministerio-do-trabalho-faz-acao-em-redes-sociais-para-esclarecer-fala-de-ministro.shtml e http://www.portaldaindustria.com.br/cni/imprensa/2016/07/1,91848/presidente-da-cni-robson-braga-de-andrade-jamais-defendeu-aumento-da-jornada-de-trabalho.html.

³ Em verdade, o que existe por hora são experimentos, financiados pelo governo, ou iniciativas privadas, e não uma imposição legal valendo para todo o país. Segundo a OIT, a jornada semanal legal é de 40 horas, e não de 30. Ver, entre outros: http://www.nytimes.com/2016/05/21/business/international/in-sweden-an-experiment-turns-shorter-workdays-into-bigger-gains.html?_r=0

⁴ Não está claro, porém, se a metodologia dessas estimativas seguiram as melhores práticas estatísticas ou se apenas aplicam, linearmente, a percentagem de redução das horas no estoque de trabalhadores empregados.

⁵ GONZAGA, G.; MENEZES FILHO, N. A.; CAMARGO, J, M. Os efeitos da redução da jornada de trabalho de 48 para 44 horas semanais em 1988. Revista Brasileira de Economia, v. 57, nº 2, 2003.

⁶ GOLDEN, L.; GLOSSER, S; Work Sharing as a Potential Policy Tool for Creating More and Better Employment: A Review of the Evidence. In: MESSENGER, J.; GHOSHEH, N. Work Sharing: New Developments during the Great Recession and Beyond. Edward Elgar Publishing e International Labour Organization (ILO), 2012. 

⁷ Em verdade, o aumento de custos seria superior a 10% porque há custos fixos na remuneração da mão de obra, como vale-transporte, auxílio alimentação, creches (por exemplo, o custo de manter uma creche é o mesmo se as funcionárias trabalharem 40 ou 44 horas semanais), além de alguns custos de monitoramento e de recursos humanos.

⁸ Especificamente, a medida aqui analisada é o “custo da hora trabalhada, controlado para produtividade na manufatura”, em dólares.

⁹ France reviews its 35-hour working week. The Telegraph, 25 de janeiro de 2016. Disponível em: http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/france/12120927/France-reviews-its-35-hour-working-week.html.

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Um resumo dessas críticas pode ser assim expresso:

“A terceirização vai ‘precarizar’ as relações de trabalho. Por ‘precarização’ entende-se: redução dos direitos dos trabalhadores (férias, décimo terceiro, assistência médica, etc) e redução da remuneração (trabalhadores terceirizados tendem a receber remuneração inferior à dos trabalhadores diretamente contratados). As empresas, sempre interessadas em reduzir custos, vão terceirizar o máximo possível as suas atividades. Por isso, a geração de empregos dentro das empresas será reduzida. Haverá, ainda, redução da segurança dos trabalhadores. Afinal, não sendo a contratante final do trabalhador, a empresa que terceirizar o serviço não se preocupará com as condições de segurança oferecidas. Também haverá redução na qualidade do serviço prestado e na segurança oferecida aos consumidores. Tome-se como exemplo o caso dos bancos. Se forem terceirizadas funções chave, como as de gerente de banco e de analista de crédito, as informações cadastrais dos correntistas passam a ficar vulneráveis. Há, por fim, o risco de perda de poder de negociação dos trabalhadores: a terceirização aumentará a divisão do trabalho e a especialização dos trabalhadores que, contratados de diversas firmas diferentes, não pertencerão a um sindicato unificado. O resultado seria a perda de poder de barganha sindical, com reflexo negativo na remuneração do trabalho e correspondente aumento da participação dos lucros na renda nacional. Se estendida ao serviço público, a terceirização será uma ameaça ao instituto do concurso público e um incentivo à distribuição demagógica e clientelista de empregos públicos”.

Quão próxima da realidade estaria essa avaliação? Como veremos, está bem distante!

1. Aprovada a lei, não haverá uma corrida pela terceirização do máximo possível de atividades das empresas

É preciso, considerar, em primeiro lugar, os motivos pelos quais uma empresa toma a decisão de terceirizar uma atividade. Trata-se de decidir entre “fazer internamente” ou “comprar fora”. Em analogia com as decisões tomadas no âmbito de nossas casas, é algo similar a decidir entre contratar uma cozinheira ou preferir fazer as refeições cotidianas em restaurantes self-service. Diversas considerações são feitas para que se faça a escolha entre “fazer internamente” ou “comprar fora”. Além da comparação entre o custo de contratar a cozinheira (salários, impostos, direitos trabalhistas, etc.) e o custo da conta do restaurante, há outras considerações relevantes: qual a qualidade da comida de cada uma das opções; quão interessado eu estou em ter um cardápio preparado exatamente como eu gosto (em contraposição aos pratos padronizados do restaurante); quais os horários em que pretendo fazer a refeição (supondo que o restaurante não está sempre aberto e que posso negociar com a cozinheira os horários em que ela trabalhará); quais são as diferentes opções de preço e qualidade oferecidas pelos restaurantes das redondezas; quais os transtornos que terei se a cozinheira decidir deixar o emprego; quanto tempo e energia gastarei treinando e supervisionando o trabalho da cozinheira,  etc.

A escolha entre a cozinheira e o restaurante não é óbvia. Dizer que as empresas correrão em direção à terceirização é o mesmo que dizer que todas as famílias preferirão o self-service a ter uma cozinheira em casa. O fato de que milhares de lares do país têm empregadas domésticas que preparam as refeições diárias ilustra isso.

Após aprovada a regulamentação da terceirização, não necessariamente as empresas desencadearão intenso processo de terceirização, buscando reduzir custos. Deve-se lembrar, em primeiro lugar, que, embora as empresas sempre busquem reduzir custos (pois é da essência do capitalismo), o mercado impede que esses custos caiam arbitrariamente. Não é por menos que firmas pagam salários acima daqueles determinados em lei. Se, para reduzir custos, bastasse a empresa desejar fazê-lo, todos ganhariam salário mínimo (ou o mínimo da categoria). Não é isso que ocorre simplesmente porque, se oferecer salários incompatíveis com o mercado, a firma não conseguiria contratar a mão de obra na quantidade e com a qualificação de que necessita.

Voltando à análise da terceirização, há outros aspectos a serem considerados, além dos custos de produção. As empresas buscam decisões racionais, que permitam a sua sobrevivência e competitividade em um mercado concorrencial. Não raciocinam apenas na dimensão de redução de custos de produção. Precisam, também, cuidar da qualidade do produto, da preservação de suas informações estratégicas, dos incentivos para que os trabalhadores e fornecedores se esforcem o máximo possível, de se protegerem de uma posição de fragilidade nas negociações com fornecedores e consumidores, de evitarem a multiplicação de tarefas e a perda da especialização em seu negócio principal.

Tome-se o exemplo dos bancos, acima citado. É muito provável que as funções de gerente e de analista de crédito não venham a ser terceirizadas. Esses profissionais lidam com informações estratégicas para os bancos. Eles precisam pertencer à organização, estando vinculados a um código de ética e a um padrão de prestação de serviços (que pressupõe investimento prévio da empresa em treinamento). Logo, a empresa preferirá “fazer internamente” esses serviços em vez de “comprá-los fora”.

Outro exemplo interessante foi apresentado por Vinícius Carrasco, em artigo publicado na revista Exame¹. Suponha uma empresa que explora minério em uma localidade isolada do território nacional. Não há portos por perto. Ela deve decidir se constrói o próprio porto (fazer internamente) ou se transporta suas mercadorias através de um porto construído e administrado por terceiros (comprar fora). Muito provavelmente a empresa optará por construir o próprio porto, por uma razão simples. Se ficar dependente de um porto gerido por outra empresa, essa empresa portuária poderá impor tarifas de transporte muito altas, pois não há outras opções de transporte para a mineradora, tendo em vista estar situada em local isolado no território nacional. Por outro lado, dificilmente haverá empresa interessada em construir e gerir o porto. Afinal, haverá somente um comprador para aquele serviço (a empresa de mineração) que, por isso, pode tentar pressionar para baixo o valor do frete. Haveria, portanto, nesse exemplo, dificuldade em prover o serviço de transporte de forma terceirizada.

Caso a mineração ocorresse em local próximo a instalações portuárias já existentes, havendo diversas possibilidades de escoamento, por diferentes portos, a firma de mineração teria a opção de terceirizar o transporte. Nesse caso, a terceirização  não a colocaria em uma posição fragilizada no mercado e, ao mesmo tempo, a permitiria se concentrar na sua função principal, que é a extração de minério.

Fica, então, estabelecido o primeiro ponto: a regulamentação da terceirização não desencadeará um intenso processo de terceirização em busca de redução de custos de produção. As empresas dependem de outros fatores na decisão entre “fazer internamente” ou “comprar fora”.

2. Quando houver terceirização, ela ajudará a aumentar a produtividade da economia, o que é bom para todos, ainda que possa ser ruim para algumas categorias profissionais.

Em diversos casos em que a terceirização vier a ser adotada, ela poderá reduzir os custos de produção, elevar a qualidade dos produtos e, sobretudo, aumentar a produtividade da economia (o que significa produzir mais bens e serviços com uma mesma quantidade de trabalhadores, máquinas e insumos). Isso aumenta a produção e a renda do país, gerando mais empregos para todos. O custo disso, no entanto, pode ser a ocorrência de perdas para algumas categorias profissionais.

Tomemos como exemplo um marceneiro que trabalhe fazendo esquadrias de madeira para janelas e portais em uma empresa que constrói prédios de apartamentos. Sendo esta uma atividade fim no âmbito da empresa, a construtora não tem autorização legal para terceirizar o serviço de marceneiro.

Por isso, esse marceneiro tende a ficar ocioso em vários momentos da jornada de trabalho. Nem sempre está na hora de instalar as portas e janelas, e nem sempre a construtora tem obras suficientes para que esse profissional esteja em plena atividade. Isso significa que, nesses momentos de inatividade, ele representará um custo para a empresa sem, ao mesmo tempo, gerar produção. Diversas outras modalidades profissionais dentro do processo produtivo da empresa passarão por esses momentos de ociosidade. Esse custo será incorporado ao preço do apartamento, que por isso custará  mais caro. Menos pessoas terão condições de comprar o apartamento, devido ao preço alto.

Uma vez permitida a terceirização, a empresa tenderá a demitir o marceneiro e terceirizar a função. Esse profissional, que tinha um emprego fixo e uma rotina tranquila, com vários períodos de ociosidade, provavelmente se transformará em um autônomo, e prestará serviços a diversas empresas de construção. Acabarão seus períodos de ócio, e ele terá que ir de uma obra para outra, buscando serviço onde houver demanda.

Em um primeiro momento, a qualidade de vida desse marceneiro pode cair, pois passará a ter uma vida menos previsível, mudando de locais de trabalho com frequência, o que implica ter de se adaptar a novas rotas para o trabalho (com o risco de ter de ir trabalhar em locais mais distantes), novos colegas de profissão, etc. Por outro lado, sua renda tenderá a aumentar, pois a ociosidade que vivenciava no antigo emprego certamente era refletida em um salário mais baixo. Já para a sociedade como um todo, há uma melhora inequívoca: as empresas operarão com menor custo; os apartamentos custarão mais barato e serão mais acessíveis; a economia do país estará empregando os seus recursos produtivos (trabalho, insumos e capital) de forma mais eficiente e, portanto, gerando mais bens e serviços (sendo, pois, mais produtiva).

E não há nada que implique perda de qualidade na produção. Pelo contrário. A possibilidade de terceirização de diversas atividades que compõem o processo produtivo de um prédio de apartamentos induzirá a criação de empresas especializadas em cada aspecto desse processo. O nosso marceneiro, que em um primeiro momento perdeu o emprego fixo e virou autônomo pode, em breve, ser contratado por uma empresa especializada em fornecer os serviços de marcenaria para construtoras. Recuperará o seu emprego e, provavelmente, ganhará mais, pois será mais produtivo na nova função. Não só porque não terá mais períodos de ociosidade, como também porque estará dentro de uma organização especializada na produção de portas e janelas. Como se sabe, a especialização é a chave para o progresso tecnológico. Em breve essa empresa estará criando métodos mais modernos de produção e instalação de janelas e portas, estará experimentando novos materiais na confecção de seus produtos, otimizará a distribuição do material e profissionais entre as obras (possivelmente terceirizando o serviço de transportes para uma empresa especializada), etc.

Embora as empresas possam demitir alguns trabalhadores, substituindo-os por terceirizados, o nível total de emprego da economia não diminuirá. Pelo contrário. À medida que as empresas se tornem mais eficientes, em decorrência da terceirização, elas expandirão suas atividades, a economia crescerá e mais emprego será gerado em função dessa expansão.

É verdade que o nosso marceneiro passará por momentos de insegurança. Ninguém gosta de perder um emprego fixo e um salário certo ao final do mês. Porém, se a opção da sociedade brasileira for a de dar segurança ao marceneiro e aos demais profissionais que, no curto prazo, venham a ter sua estabilidade ameaçada pela terceirização, o nosso destino será a estagnação econômica. Imagine se, com o advento da iluminação elétrica, tivesse sido lançada uma legislação vedando as instalações de postes elétricos, com vistas a preservar a segurança do emprego do acendedor de lampiões!

Chega-se, então, a um segundo conjunto de conclusões: a curto prazo haverá, de fato, maior insegurança para algumas categorias de trabalhadores cujas atividades venham a ser terceirizadas, mas isso corresponderá a ganhos para a sociedade e a um rearranjo do mercado de trabalho que, no médio e longo prazo, poderão beneficiar até mesmo aqueles adversamente afetados em um primeiro momento.

3. Haverá “precarização” das relações de trabalho?

Analisemos, agora, as diversas dimensões daquilo que tem sido chamado de “precarização” das relações de trabalho. A primeira dimensão já foi tratada na seção anterior. Diversas categorias de trabalhadores perderão o conforto do emprego fixo em uma determinada empresa, tendendo a se tornar empregados de empresas que prestam serviços terceirizados a outras empresas.

Ainda que isso tire esses trabalhadores da zona de conforto do emprego fixo ao qual estão acostumados, induzindo-os ao esforço adicional de buscar serviço como trabalhador autônomo ou a se encaixar em outra firma especializada em prestação de serviço terceirizado, não se pode dizer que esse trabalhador vai perder direitos legais.

O projeto em análise estende para os trabalhadores em regime terceirizado todas as garantias e vantagens dadas aos empregados das empresas contratantes dos serviços terceirizados. Também contém mecanismos que impedem as empresas de demitir seus empregados para, em seguida, contratá-los como terceirizados.

Tampouco é verdade que trabalhadores terceirizados recebem menos que os empregados diretamente pelas empresas. É importante aqui comentar sobre as conclusões de um estudo elaborado pela CUT intitulado “Terceirização e Desenvolvimento: uma conta que não fecha” e que se transformou nos debates e nas redes sociais em uma bíblia dos que criticam a terceirização. A Tabela 2 desse Estudo mostra que os trabalhadores em setores tipicamente terceirizados recebem 24,7% a menos do que aqueles que trabalham em setores tipicamente contratantes, trabalham 3 horas a mais por semana e possuem tempo médio de emprego 3,1 anos menor. Esses números seriam a prova cabal que a terceirização precariza o trabalho. Trata-se, entretanto, de uma interpretação absolutamente equivocada dos dados.

O que ocorre atualmente é que as áreas em que se permite a terceirização são aquelas que empregam trabalhadores de menor qualificação (vigilância e limpeza, por exemplo). Não faz sentido comparar a remuneração desse tipo de profissional, com a de empregados de outros setores de empresas que fazem tarefas mais sofisticadas (marketing, vendas, etc.). São profissionais diferentes, com nível de escolaridade diferente. O que determina a remuneração de cada um deles não é o tipo de contrato de trabalho (terceirizado ou direto), e sim suas qualificações e o tipo de trabalho que exercem.

É preciso lembrar, ainda, que a autorização para a terceirização de toda e qualquer atividade dentro de uma empresa levará à formação de empresas especializadas na provisão dos diversos aspectos do processo produtivo. Isso mudará completamente o perfil das empresas de terceirização hoje visto no país. As que hoje existem, concentradas nas áreas em que é permitida a terceirização, lidam com grandes contingentes de trabalhadores pouco qualificados e, portanto, pouco remunerados.

A tendência é que surjam empresas de provisão de serviços terceirizados de alta qualificação. E não haverá razões óbvias para se acreditar que a remuneração oferecida por elas venha a ser inferior ao que pagam as empresas diretamente contratantes.

Note-se, a esse respeito, que o país está encerrando o seu período de transição demográfica, o que significa dizer que a população em idade de trabalhar está encolhendo, e os indivíduos da terceira idade tornando-se mais numerosos. Em decorrência, a quantidade de pessoas ofertando trabalho diminuirá. Pela lei da oferta e da demanda, as remunerações no mercado de trabalho tendem a subir.

No que diz respeito à burla no pagamento e concessão de direitos trabalhistas, de fato existe, no atual quadro de empresas de terceirização de trabalho de baixa qualificação, abusos e empresas mal-intencionadas, que se aproveitam do baixo grau de informação de seus empregados para burlar a lei e lhes negar direitos trabalhistas. A nova legislação, contudo, cria mecanismos para coibir tais abusos. Há, por exemplo, o mecanismo em que a empresa contratante retém parte do pagamento à contratada para garantir o pagamento dos direitos trabalhistas dos empregados terceirizados. Além disso, caso se omita nesse processo de retenção de recursos e de fiscalização dos direitos trabalhistas dos terceirizados, a contratante passa a ser co-responsável pelas irregularidades, sendo obrigada a arcar com os custos de indenização dos trabalhadores.

Raciocínio similar pode ser feito em relação aos procedimentos de segurança no trabalho. Não há qualquer razão para que uma empresa contratante seja menos cuidadosa na proteção de um terceirizado do que o é em relação ao um contratado direto. Isso porque a Justiça do Trabalho brasileira é reconhecidamente enviesada a favor dos trabalhadores. Há, portanto, grande probabilidade de que uma empresa contratante seja condenada a pagar indenização a um terceirizado que venha a se acidentar durante a prestação de serviços.

A terceirização pode mesmo contribuir para aumentar a segurança do trabalho, ao reduzir os custos de prover essa segurança. Uma vez que cada empresa se especializará em um conjunto menor de atividades, será mais fácil implantar procedimentos de segurança adequados para aquele tipo de atividade. Ao mesmo tempo, os cursos de prevenção de acidentes, ao serem focados em atividades específicos, tornar-se-ão mais eficazes e mais baratos.

4. O enfraquecimento dos sindicatos e a perda de poder de barganha dos trabalhadores

Se há perdedores certos com a regulamentação da terceirização, estes são os sindicatos de trabalhadores nos moldes hoje organizados. À medida que a terceirização permitirá ampla especialização das empresas, cada uma se concentrando em um aspecto específico do processo de produção, os trabalhadores serão igualmente fragmentados em diversas empresas. Ainda que trabalhem no mesmo espaço físico, não serão os mesmos trabalhadores atuando sempre nos mesmos lugares.

Daí decorrem diversas dificuldades para os sindicatos. Em primeiro lugar, tendem a surgir profissões mais especializadas e, consequentemente, um sindicato amplo se repartiria em diversos sindicatos específicos. Em vez de um sindicato geral dos metalúrgicos, haveria vários sindicatos dos trabalhadores em empresas de peças específicas que compõem os diversos processos produtivos dentro da metalurgia. Em segundo lugar, a mobilidade e rotatividade da mão de obra nos locais de trabalho dificultariam a organização da ação sindical.

Toda a renda e poder político auferidos pelos dirigentes sindicais fica ameaçada. Daí a forte reação à inovação legislativa.

O enfraquecimento dos sindicatos atuais não significa, contudo, o enfraquecimento da classe trabalhadora e do seu poder de barganha. Além do fato de que outros sindicatos surgirão, desafiando a hegemonia dos atuais; há a realidade inconteste de que outras profissões e vagas de trabalho surgirão. O aumento de produtividade viabilizado pela terceirização fará com que o poder da lei da oferta e da demanda por trabalho beneficie os trabalhadores muito mais do que conquistas sindicais. Uma economia mais produtiva pagará mais a empregados que geram mais valor agregado para as empresas.

Em suma: a estrutura sindical hoje existente certamente perderá, o que não significa que os trabalhadores em geral serão prejudicados; nem que a terceirização sancionará uma concentração de renda em favor do capital e em prejuízo do trabalho.

Haverá precarização dos serviços públicos, com desestruturação dos concursos públicos e politização nas contratações nos cargos públicos?

A esse respeito é preciso dizer, em primeiro lugar, que a versão do projeto aprovada na Câmara dos Deputados estipula que as regras ali inscritas não se aplicam à terceirização no âmbito da administração pública. O que na realidade é uma pena, pois o projeto ajudaria a resolver vários problemas hoje existentes nas terceirizações no setor público, como argumentado adiante.

Se o Senado vier a alterar esse dispositivo, permitindo que as regras valham para a administração pública, haverá mais ganhos do que perdas para o país.

Supondo que isso ocorra, como ficariam os concursos públicos? Não haveria uma generalizada terceirização de funções, com a contratação de apadrinhados políticos, em detrimento do mérito dos concursos?

Esse, de fato, é um problema. Se as empresas são forçadas a tomar decisões racionais para se manter vivas no mercado competitivo, o mesmo não é válido para os órgãos públicos. Estes não enfrentam nada similar a uma concorrência de mercado, não estão sob o risco de falência e, sobretudo, os seus dirigentes estão apenas de passagem, não tendo compromisso com a qualidade dos serviços prestados no longo prazo. Muitas vezes o interesse eleitoral de curto prazo induz a ações nocivas ao interesse público no âmbito da administração governamental.

Seria necessário, por isso, uma regulação específica para a terceirização no âmbito da administração pública. Tal regulamentação substituiria os limites que o mercado impõe às empresas privadas.

Por outro lado, vários ganhos poderiam ser obtidos na prestação de serviços terceirizados no âmbito da administração pública. Novas formas de gestão hospitalar e de escolas poderiam melhorar a qualidade do serviço prestado, criando-se, no âmbito da administração pública, um ambiente de concorrência e inovação entre prestadores e modos de gestão. Nem sempre a contratação por concurso público, associada à estabilidade no emprego, é a melhor forma de se ter mão de obra motivada e disposta a prestar bom serviço público. O espaço para terceirização poderia abrir espaço para inovações importantes.

Ademais, a administração pública sofre bastante com problemas nos serviços atualmente terceirizados em função da inexistência de mecanismos que estão sendo propostos no projeto em discussão. Por exemplo, é comum que prestadoras de serviço abandonem os contratos próximo ao final de sua vigência, deixando empregados sem pagamento. Também comum é o não recolhimento de contribuições à previdência, FGTS e outras. Quando isso ocorre, a administração pública torna-se imediatamente responsável por assumir tais encargos, em função de uma súmula editada pela Justiça do Trabalho. Por isso, os incentivos da legislação atual são para que as empresas ajam com desídia, pois sabem que os seus empregados não irão à Justiça contra elas, visto que os direitos serão imediatamente pagos pelo poder público.

A proposta em discussão cria vários mecanismos de depósitos prévios e de retenção de verbas que minoram esse incentivo incorreto. Ademais, deixa mais claros os limites da corresponsabilidade do contratante.

Assim, um eventual regramento em separado para a terceirização na administração pública deve aproveitar os mecanismos preventivos que venham a ser aprovados para o setor privado.

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¹ Vinícius Carrasco. “Terceirização e Natureza da Firma”. Exame.com. Publicado em 12/05/2015.

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Deixando de lado o aspecto passional do tema, há consenso de que existem sérios problemas no mercado de trabalho brasileiro: desemprego aumentando, postos de trabalho com baixa produtividade, condições laborais ruins, grande rotatividade, mercado informal crescente, etc.

Para contribuir com a discussão, pretende-se neste texto apresentar sucintamente e de forma clara os principais tópicos relacionados a esses assuntos.

Primeiramente, há que se falar sobre o funcionamento do mercado de trabalho. Sua função é fazer a ponte entre a procura por mão-de-obra e a oferta de trabalho. É de suma importância, portanto, que esse vínculo esteja funcionando perfeitamente. Caso contrário, mesmo em uma situação de crescimento econômico, pode-se não conseguir impacto positivo suficiente sobre os empregos ou, ainda, os investimentos em educação e as novas tecnologias podem não significar ganhos de produtividade e melhores salários.

Para que tenhamos um bom funcionamento do mercado de trabalho, este deve ser apenas um facilitador do encontro entre oferta e demanda de mão-de-obra. Não se deve pensar no mercado de trabalho como um agente que influencie a redistribuição de recursos.

O funcionamento do mercado de trabalho pode ser afetado de três formas:

1. pelas instituições, como os tribunais trabalhistas;
2. pelas regulamentações, a exemplo das normas que regem a demissão de trabalhadores;
3. pelas intervenções, como os programas de seguro-desemprego.

As instituições que regem os litígios trabalhistas e a negociação coletiva sofreram pouca mudança desde que foram estabelecidas na década de 40. O Brasil precisa manter o que está funcionando e alterar o que não está.

É indiscutível o fato de nossas leis trabalhistas, que provavelmente foram bastante apropriadas para as condições das décadas de 50 e 60, estarem apresentando sinais de obsolescência. A regulamentação para esse mercado é necessária para garantir condições justas nos contratos de trabalho. Algumas regulamentações destinam-se a garantir o pagamento mínimo e a segurança do emprego, mas, quando obrigam trabalhadores e empregadores a contratos demasiadamente restritivos, podem acabar prejudicando a capacidade do mercado de trabalho de se ajustar com flexibilidade para promover o emprego e a produtividade.

Além de regulamentações corretas e instituições adequadas, não se pode menosprezar o uso de intervenções do governo. Elas são necessárias especialmente quando a situação macroeconômica não está favorável. Por exemplo, o treinamento público de assistência ao desempregado pode melhorar o nível de emprego e a produtividade. Nesse aspecto, o Estado brasileiro ainda deixa a desejar. O Brasil precisa encontrar a dosagem certa de regulamentações e intervenções, além de um desenho institucional correto, para atingir os objetivos de emprego, produtividade e segurança.

Importa frisar que nem toda queda no crescimento do emprego é explicada pela ineficiência do mercado de trabalho. Existem outros fatores decorrentes da conjuntura macroeconômica, como as baixas taxas de crescimento do PIB. Se o crescimento econômico acontece a uma taxa menor do que a soma das variações da população economicamente ativa e da produtividade, os salários deveriam declinar para que não houvesse mais desemprego.

A ineficiência do mercado de trabalho brasileiro fica caracterizada também pelo alto setor informal. A taxa de informalidade média da população ocupada está em torno de 32%¹.

O mais grave do setor informal está no fato de que essas pessoas não contribuem para a previdência social, têm pouco ou nenhum acesso a programas de apoio à renda e ao seguro-desemprego e enfrentam um grau de incerteza muito mais alto quanto à sua renda futura. Em suma, o trabalho informal é responsável por um grande contingente de pessoas que não gozam formalmente de nenhum tipo de proteção social. Esse enorme segmento da sociedade precisa ser assistido por políticas públicas, que oneram o Estado. Há que se ponderar, entretanto, que parte significativa dos postos de trabalho informal decorre dos elevados custos de formalização. Nesse caso, o setor informal funciona como uma válvula de escape, de forma que, sem ele, haveria maior taxa de desemprego e maior demanda por políticas públicas.

Outra distorção é a grande rotatividade da mão-de-obra (já analisada em outro post nesse blog). Segundo estudo do DIEESE em conjunto com o Ministério do Trabalho e Emprego², a taxa de rotatividade global chegou a 63,7%, em 2013. Apesar de a rotatividade ser inerente a qualquer mercado de trabalho, ela gera custos. Se esses custos são altos, os empregadores, na expectativa de ter sua força de trabalho renovada constantemente, têm menos incentivos para investir no treinamento individual dos trabalhadores, o que traz sérios prejuízos nos ganhos de produtividade.

Por fim, as relações de trabalho são altamente afetadas pela Justiça Trabalhista. Conforme informações do Conselho Nacional de Justiça³, tramitaram na Justiça do Trabalho, em 2013, 7,9 milhões de processos, sendo que 4 milhões representam casos novos, que ingressaram no Judiciário no decorrer daquele ano. Com essa forte litigância, as empresas assumem o custo das frequentes disputas judiciais, mas o maior custo resulta do fato de as empresas se tornarem mais cautelosas no tocante às novas contratações, reduzindo assim o emprego formal.

Feito esse esboço sobre o cenário do mercado de trabalho, cabe comentar a teoria econômica existente que explica o desemprego.

No modelo neoclássico, a oferta de trabalho (quantidade de mão-de-obra disponibilizada pelas pessoas) depende da escolha entre trabalho e lazer (este entendido como toda atividade não mercantil). A teoria neoclássica considera que trabalhar não traz bem-estar, ao contrário do lazer. As pessoas estariam dispostas a sacrificar tempo de lazer, porque, ao se empregarem, estariam sendo remuneradas e, assim, teriam recursos para comprar bens e serviços, o que geraria bem-estar. Quanto maior a remuneração paga aos trabalhadores, mais eles estariam dispostos a renunciar lazer e oferecer sua força laboral às firmas (considerando que prevaleceria o efeito-substituição⁴). E a demanda? Por que as firmas contratam empregados? As empresas precisam de empregados que viabilizem o processo produtivo. Elas contratarão um número de pessoas  tal que seu lucro seja o maior possível. Essa maximização do lucro acontece quando o salário real do último trabalhador contratado seja igual ao valor da produção-extra gerada por ele. Vamos supor que a remuneração do trabalhador seja R$ 1.000,00. O empresário só contratará novos trabalhadores se eles gerarem uma produção que valha mais do que R$ 1.000,00. Na hora em que a produção-extra por trabalhador for inferior ao salário real, o empresário não arregimentará mais ninguém.⁵

Sob esse enfoque, observamos que, se o objetivo é ampliar o nível de emprego, o salário real tem que ser reduzido. Isso pode ocorrer por diminuição do valor absoluto (o que é praticamente impossível dado dispositivo constitucional que garante a irredutibilidade salarial, salvo o disposto em convenção ou acordo coletivo⁶) ou pela inflação (aumento generalizado do nível de preços que corrói o poder de compra dos salários).

Outra maneira de pensar é a seguinte: se estivermos num ambiente de inflação controlada (nível de preços fixo), um aumento do salário nominal fatalmente gerará desemprego, a menos que a produtividade dos trabalhadores aumente devido a avanços tecnológicos.

Alguns temas bem cotidianos podem ser relacionados à teoria neoclássica. A existência do seguro-desemprego pode elevar a taxa de desemprego na medida em que garante uma renda ao desocupado e, assim, faz com que ele seja mais seletivo na procura de um posto de trabalho.

A fixação de um salário-mínimo, utilizando o arcabouço teórico neoclássico, não traz boas consequências, pois obstrui o livre jogo da oferta e da demanda. Se o mínimo for superior ao salário de mercado, teremos uma oferta de trabalho maior do que a demanda e, por conseguinte, desemprego. Em geral, o salário-mínimo é fixado pelo governo num patamar mais alto do que o de mercado porque as autoridades públicas entendem que é preciso obrigar as empresas a oferecer uma remuneração que, no mínimo, permita ao trabalhador empregado adquirir uma determinada quantidade de produtos. Troca-se um mal – salário de mercado baixo – por outro – desocupação. Pior ainda porque o desemprego atinge os empregados de menor qualificação, justamente os que deveriam ser beneficiados pela fixação do salário-mínimo. Se o objetivo é criar políticas sociais que beneficiem as camadas mais pobres da população, tem-se duas alternativas. A primeira é utilizar-se de transferência de renda para as pessoas mais carentes, pois haveria uma melhora desse estrato sem haver intervenção no mercado de trabalho. A outra, de longo prazo, é incrementar a produtividade da população carente, por meio, por exemplo, de educação. O aumento da produtividade refletirá automaticamente em maiores salários.

Podemos relaxar algumas hipóteses do modelo neoclássico mais tradicional, e supormos que a produtividade do trabalhador depende do salário que recebe. Assim, um trabalhador tenderá a produzir mais se receber um salário maior. Por exemplo, em situações de limiar de pobreza, um salário mais alto permite ao trabalhador ter melhor alimentação, o que impacta positivamente sua produtividade. Outro modelo, bastante popular, prevê que o indivíduo trabalhará com mais afinco se souber que, caso perca o emprego, terá maior perda salarial. Nesse caso, empregados que recebem acima do salário de mercado irão se esforçar mais pois, se forem demitidos, passarão a ganhar um salário menor. Já aqueles empregados que recebem de acordo com o mercado, sabem que, se forem demitidos, encontrarão outro emprego que lhes paga a mesma remuneração.

Portanto, o salário real a ser pago não é definido pelo mercado, é escolhido pela firma de forma a tornar máximo o seu lucro. Ou seja, admitem-se salários superiores aos que equilibram a oferta e a demanda de trabalho. Mais ainda, a existência de desempregados não exercerá pressão para uma queda nos salários reais. A lógica desse modelo consiste no fato de que maiores remunerações se traduzem em maior produtividade, o que beneficia a firma.

A teoria do capital humano, por sua vez, continua admitindo que os salários são determinados pela produtividade marginal. No entanto, considera que as pessoas possuem características (inteligência, habilidades natas, saúde, etc) que as individualizam. Além disso, o trabalhador pode conseguir mais diferenciais por meio da educação, adquirindo habilidades que fazem aumentar sua produtividade.

O trabalhador tem a opção de se aperfeiçoar (aumentar seu capital humano), incorrendo em custos para isso, mas esperando elevar seus rendimentos futuros, ou o trabalhador decide não estudar, permanecendo com seu atual salário. Essas duas alternativas serão avaliadas e o trabalhador escolherá a que trouxer mais benefícios para ele.

Essa teoria explica a pobreza como consequência da baixa produtividade que, por sua vez, é explicada pelo baixo investimento em capital humano. Essa afirmação leva ao seguinte questionamento: por que as pessoas não passaram mais tempo na escola sabendo que isso elevaria seus ganhos salariais?

Há várias explicações para isso. Uma consiste no fato de que as famílias cujo rendimento total esteja abaixo da linha da pobreza necessitem de qualquer potencial incremento na renda que possa ser obtido no curto prazo. Não dá para trabalhar menos e estudar mais hoje, com vistas a ter mais renda no futuro, se o fato de trabalhar menos implicar dificuldades para sobreviver. Isso faz com que as crianças entrem precocemente no mercado de trabalho, prejudicando a qualidade da sua formação escolar. O problema é que se cria um ciclo vicioso: a pobreza das gerações atuais pode ser entendida ou explicada pela pobreza de seus antepassados. Para combater esse ciclo, existem os programas tipo “bolsa-escola” em que a família carente recebe uma transferência de renda do governo se garantir a assiduidade de suas crianças nas salas de aula.

A má qualidade do ensino é também uma explicação para o não investimento em capital humano. Não é o número de anos na escola, per si, que leva à acumulação de capital humano e, portanto, permite aumentar a produtividade e o rendimento do trabalho. É necessário quantidade e qualidade. Se as famílias percebem que a qualidade do ensino é ruim, podem achar mais vantajoso tirar o filho da escola e colocá-lo trabalhando ou, alternativamente, manter o filho em dupla jornada, estudando e trabalhando, ainda que isso prejudique seus estudos.

Por fim, não podemos descartar questões culturais. Muitos jovens trabalham para ter um tênis de marca ou um celular mais moderno, contribuindo pouco para o orçamento familiar. É necessário que as famílias tenham real noção da importância da educação para o futuro de seus filhos.

 A teoria do capital humano também ajuda a explicar a má distribuição de renda no Brasil. Uma sociedade na qual observamos uma elevada concentração do capital humano apresentará um perfil distributivo muito mais concentrado quando comparada a outra em que se verifica uma quantidade uniforme de anos de estudo para a maioria de seus indivíduos.

Por fim, há o modelo keynesiano, que contraria totalmente o pensamento neoclássico quando afirma ser o nível de emprego dependente do nível de atividade e não o contrário. Ou seja, enquanto a teoria neoclássica prevê que o salário e o nível de emprego são determinados no mercado de trabalho, surgindo daí um nível de produção correspondente, a teoria keynesiana mais tradicional entende que há uma demanda por bens. Para satisfazer essa demanda, os empresários contratam mão de obra, e é isso que determina o nível de emprego. Se o nível de desemprego tem origem numa demanda agregada insuficiente, ou seja, num desempenho macroeconômico fraco, só por meio de ferramentas macroeconômicas será possível reverter a tendência à desocupação.

De acordo com a teoria neoclássica, para incentivar o emprego deve-se deixar o mercado de trabalho funcionar livremente (o que pode ser obtido com flexibilização das leis trabalhistas, queda do poder dos sindicatos, etc), pois a interação entre oferta e demanda por mão de obra induzirão ao salário real de equilíbrio e à plena ocupação da mão de obra. Já a teoria keynesiana defende que o nível de empregos aumentará com redução da taxa de juros, pois isso aquecerá a demanda agregada. Observe-se, contudo, que mesmo para parcela significativa de economistas keynesianos, há limites para a política de redução de juros fazer efeito sobre a demanda agregada e, consequentemente, sobre o nível de emprego. Dependendo da credibilidade das políticas fiscal e monetária, redução da taxa de juros pode levar somente à mais inflação, desorganização do sistema econômico e pouco impacto sobre o mercado de trabalho.

O que fazer então para conseguir gerar empregos? Pode-se inferir dos modelos econômicos apresentados três diagnósticos sobre a origem do desemprego. O primeiro tem por base o pensamento keynesiano, que afirma ser a demanda de trabalho dependente do patamar de crescimento. Assim, as causas do desemprego situam-se fora do mercado de trabalho.

O segundo diagnóstico vem do modelo neoclássico. A persistência da elevada taxa de desemprego deve-se a algum fator institucional, como a existência de sindicatos, ou legal, como o estabelecimento de um salário-mínimo, que não permite a perfeita flexibilidade dos salários-reais.

Por fim, uma terceira interpretação das causas do desemprego, que pode ser incorporada tanto ao modelo neoclássico quanto ao keynesiano, enfatiza o papel do marco regulatório ineficiente, ou seja, problemas nas instituições e na legislação fazem crescer a desocupação.

Tendo em mente essas explicações para o desemprego, existem algumas políticas públicas para alavancar o emprego.

Primeiramente, cabe dividir as políticas de emprego em ativas e passivas. As políticas ativas procuram elevar a demanda por trabalho, aumentando a chance dos trabalhadores de garantirem sua empregabilidade, ou seja, fazem com que os empregadores contratem mais. São exemplos desse tipo de política: criação de cargos pelo setor público, subsídio às novas contratações, oferta de crédito às pequenas e micro empresas, incentivo ao trabalho autônomo, etc. No entanto, há que se comentar que a criação de cargos pelo setor público ou subsídios às novas contratações, ao elevarem os gastos públicos e requererem maior carga tributária, podem acabar por reduzir a demanda agregada por emprego. O ideal seria enfatizar as políticas macroeconômicas, que estimulem o investimento e a atividade econômica, bem como o  aumento de produtividade.

As políticas passivas caracterizam-se por diminuir o número de desempregados reduzindo a oferta de trabalho, ou seja, fazendo com que menos pessoas procurem emprego. Como exemplo temos: indução à aposentadoria dos trabalhadores com dificuldade de se reintegrar ao mercado de trabalho, adiamento da entrada de jovens no mercado de trabalho com incentivos para passarem mais tempo no sistema escolar e redução das horas trabalhadas (há apenas que mencionar que se a redução das horas trabalhadas elevar o custo do trabalho – e é razoável que isso ocorra, pois há custos fixos com contração, o resultado final pode ser aumento do desemprego).

A política ativa mais popular consiste na formação profissional, principalmente porque as firmas requerem cada vez mais qualificação de seus trabalhadores. Dessa maneira, deveria haver uma reciclagem dos desempregados oriundos dos setores ou regiões em decadência. No caso dos jovens, a escolaridade deles deveria ser acrescida de inter-relações do sistema educacional formal com o mundo do trabalho.

Outra política de emprego reside na intermediação de mão-de-obra. Sucintamente, consiste na ajuda ao desempregado em termos de colocação, divulgação das ofertas de emprego, acompanhamento do mercado de trabalho, etc. No Brasil, essa política vem sendo executada pelos estados, por meio de agências de emprego, e por entidades da sociedade civil, basicamente organizações sindicais.

Pode-se pensar também em medidas cujo foco seja a concessão de subsídios à criação de empregos. O problema desses programas é que, por falta de fiscalização ou de uma avaliação prévia do setor que se quer incentivar, é frequente um elevado desperdício de recursos. Portanto, caso se opte por esse tipo de política pública, é fundamental uma análise criteriosa para não haver utilização errada do orçamento público.

Existem ainda programas de ajuda ao emprego autônomo, cooperativas e pequenas firmas. Em suma, combina-se ajuda financeira com apoio técnico e organizacional.

Todas essas políticas públicas são importantes, principalmente no curto prazo e em momentos de crise; no entanto, um mercado de trabalho corretamente azeitado será conseguido pelo empreendimento de reformas trabalhistas que permitam determinar corretamente o preço da mão-de-obra e que promovam o crescimento do emprego, além de alinhar os incentivos de que os trabalhadores precisam para aumentar a produtividade da mão-de-obra e os salários. Um incentivo particularmente pernicioso é o FGTS (já analisado em outro post nesse blog), que encarece a mão de obra, estimula sua rotatividade e reduz os incentivos para aumento de produtividade. Obviamente, esse é somente um exemplo, mas, mesmo estudos mais superficiais são capazes de detectar incentivos errados na  nossa legislação trabalhista, que merecem revisão. O mercado de trabalho deve ser mais flexível. Serão bem-vindas todas as  alterações que se façam para que os contratos reflitam as condições específicas da empresa empregadora, desobrigando as firmas e os trabalhadores de seguirem um modelo que não atende à realidade ou ainda que gere grave insegurança jurídica no mercado de trabalho.

Há de se frisar, contudo, que não há política pública geradora de emprego que seja suficiente se persistirem as baixas taxas de crescimento econômico apresentadas atualmente. Nesse sentido, uma política monetária e fiscal saudável é o principal instrumento para o crescimento do emprego no longo prazo. Independentemente da teoria em que se acredita, deve-se ter em mente que não há mágicas em economia. No curto prazo, políticas localizadas podem aliviar ou remediar algum problema, mas, no longo prazo, não há como escapar da necessidade de se adotar políticas macroeconômicas responsáveis. E antes de se parafrasear Keynes, argumentando que, no longo prazo todos estaremos mortos, não custa lembrar o caso da Argentina e da Coreia do Sul que, em pouco mais de uma geração, aconteceu um forte empobrecimento da primeira e, em relação à segunda, um forte enriquecimento.

O ideal que se vislumbra é uma combinação de várias frentes, com medidas baseadas nos diversos modelos teóricos, conseguindo a união de vários segmentos da sociedade, todos visando a combater esse mal social que é o desemprego.

______________

¹ Boletim Mercado de Trabalho, Conjuntura e Análise nº 57, 2014. IPEA.

² http://www.dieese.org.br/notaaimprensa/2014/numerosRotatividadeBrasil.pdf

³ http://www.cnj.jus.br/noticias/cnj/62109-aumento-de-produtividade-na-justica-trabalhista-impede-crescimento-de-estoque-processual

⁴ Poderia prevalecer o efeito-renda. Nesse caso, aumento do salário real faria diminuir a oferta de trabalho. As pessoas já teriam atingido um nível de consumo tão elevado que requereriam mais tempo livre (lazer).

⁵ Cabe enfatizar que a produção marginal (produção-extra) é decrescente, ou seja, cada novo trabalhador gerará uma produção menor do que o contratado imediatamente antes.

⁶ Inc. VI do art. 7º da Constituição Federal.

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A Economia da Felicidade investiga os fatores por trás da felicidade das pessoas, usando não apenas conceitos e ferramentas da economia, mas também da sociologia, da ciência política, e, especialmente, da psicologia. Os estudos em Economia da Felicidade são fundamentalmente empíricos e baseados em surveys (pesquisas de opinião) sobre o nível de felicidade das pessoas: a relação entre as características econômicas, sociais e demográficas – entre outras – e o nível de felicidade reportado pelos entrevistados é analisado estatisticamente, para que se compreenda o que torna alguns indivíduos mais felizes do que outros (com técnicas de econometria, por exemplo).

Apesar de novo, o campo conta com contribuições de acadêmicos importantes. Vários estudos em Economia da Felicidade se baseiam em trabalhos de vencedores do Prêmio Nobel em economia, como Daniel Kahneman, Amartya Sen e Gary Becker. O professor Bruno Frey, um dos principais expoentes da área, é listado entre os cinquenta economistas mais influentes do mundo, à frente de macroeconomistas conhecidos¹. Assim, o ramo vem se consolidando como uma área emergente, cada vez mais distante de ser apenas uma mera curiosidade.

Compreendendo o que torna os cidadãos mais felizes, uma análise cuidadosa dos resultados das pesquisas em Economia da Felicidade pode prescrever mudanças em algumas políticas públicas, com a cautela de não sugerir uma atuação paternalista por parte do Estado. Vários dos serviços que um governo busca prover aos seus cidadãos, principalmente em países democráticos, já são serviços que se relacionam com o nível de felicidade e bem-estar das pessoas, como os serviços de saúde. Por outro lado, a Economia da Felicidade traz insights de áreas que estão ligadas à felicidade dos indivíduos e onde ainda há espaço para atuação do governo.

Neste texto, apresenta-se de uma maneira geral a Economia da Felicidade e os principais resultados das pesquisas, dividindo os fatores econômicos e não econômicos por trás da felicidade. Ainda, discute-se como esses resultados se encaixam na realidade brasileira, tão diferente da dos países em que muitos dos estudos foram realizados, e como as descobertas se inserem no âmbito das políticas públicas.

FATORES ECONÔMICOS

Naturalmente, as pesquisas em Economia da Felicidade analisam como variáveis econômicas afetam o bem-estar subjetivo (felicidade) dos indivíduos, dando particular atenção à influência da renda e do emprego na felicidade – mas também da desigualdade e da inflação.

Renda

De fato, encontrou-se em vários estudos uma correlação positiva entre renda e felicidade. No entanto, os estudos demonstram que mais do que a renda absoluta, o que importa para a satisfação das pessoas é a renda relativa, baseada na comparação com alguns grupos específicos próximos do indivíduo. Verificou-se também que a influência do dinheiro na felicidade é cada vez menor à medida que a renda cresce. Assim, a relação entre renda e felicidade é não linear, com as pesquisas confirmando, por outro lado, que a pobreza é uma importante fonte de infelicidade.

O nível de bem-estar subjetivo nos países ricos tende a ser maior do que nos países pobres, mas, entre países em um mesmo patamar de renda, a variação nos níveis de felicidade não se correlaciona com a renda, o que ocorreria tanto entre países ricos quanto entre países pobres. Essa relação pode ser bem visualizada na Figura 1, retirada de Borrero et. al (2013): os autores relacionaram o nível de bem-estar subjetivo e a renda nacional bruta per capita para 197 países. No mesmo sentido, Easterlin (1974) observou que, no período pós-Segunda Guerra, o nível de felicidade dos países desenvolvidos se manteve constante ao longo das décadas, mesmo com o grande crescimento da renda real – fato estilizado que é conhecido na literatura como “Paradoxo de Easterlin”.

Figura 1 – Satisfação com a vida e Renda nacional bruta per capita

Fonte: Borrero et. al (2013)

Também os estudos em Economia da Felicidade que focam na comparação em nível individual encontraram limites para o efeito da renda sobre a felicidade.  As pesquisas mostram que, na média, pessoas com renda maior têm um nível de bem-estar subjetivo também maior. Entretanto, o impacto da renda adicional no nível de felicidade diminui à medida que a renda aumenta. Frey (2008) ressalta que essa descoberta coaduna com a teoria econômica tradicional, que considera decrescente a utilidade marginal (incremental) da renda. Na teoria, a utilidade é um conceito próximo do de “satisfação” no sentido comum.

Há uma preocupação nesses estudos em resolver o problema da direção da causalidade entre renda e felicidade, já que uma possibilidade para explicar a correlação entre as variáveis é de que indivíduos mais felizes tendem a possuir características que levam a uma renda maior. A solução de parte dos estudos em Economia da Felicidade foi analisar o efeito de variações na renda não associadas ao trabalho, e, portanto, não associadas a características pessoais dos indivíduos, como o recebimento de heranças e de prêmios de loteria². Outras variáveis independentes controladas nesses estudos incluem idade, escolaridade, emprego e gênero, entre outras.

A felicidade é mais afetada pela posição relativa da renda do que pela renda absoluta de um indivíduo. O economista brasileiro André Lara Resende reflete nessa linha: “não é a riqueza absoluta, mas a riqueza relativa que importa. Não nos basta ser apenas ricos, mas, sim, mais ricos do que nossos pares”³. No mesmo sentido, Kahneman (2011) explica que a relação entre satisfação e renda depende de “pontos de referência” estabelecidos pelos próprios indivíduos. Os grupos de comparação incluem a família, colegas de trabalho e outras pessoas com a mesma faixa etária e escolaridade do indivíduo.

Da psicologia vem um conceito que explica o porquê de ganhos de renda não trazerem sempre ganhos proporcionais em bem-estar. Não apenas os indivíduos se comparam, mas também se “adaptam” a seus níveis de renda. Lyubomirsky (2010, pág. 201) define “adaptação hedônica” como “o processo psicológico pelo qual as pessoas se acostumam com um estímulo positivo ou negativo, de forma que os efeitos emocionais do estímulo são atenuados ao longo do tempo”. Assim, mais renda não traria mais felicidade porque as pessoas se acostumariam com a renda maior. Algumas pesquisas sugerem que o efeito da adaptação eliminaria entre 60 e 80% do efeito da renda no bem-estar⁴.

Compreendido o conceito de adaptação, chegamos à “teoria dos níveis de aspiração”⁵, que explica de maneira mais ampla a ligação entre renda e felicidade. Frey e Stutzer (2002, pág. 414), explicam que “De acordo com a teoria dos níveis de aspiração, o bem-estar individual é determinado pela distância entre aspiração e realização”. Dessa forma, tanto a noção sobre a renda relativa e o processo de comparação entre os indivíduos quanto à ideia de adaptação hedônica em relação à renda anterior fazem parte de uma teoria mais ampla, a dos níveis de aspiração.  Frey (2008) conclui que, juntos, os dois processos fazem os indivíduos buscarem aspirações maiores. Seria esta teoria a explicação para o Paradoxo de Easterlin.

Entretanto, a relação entre renda e felicidade é não linear, e a renda tem sim efeitos significativos em níveis menores de renda. Para Kahneman (2011, pág. 396), “ser pobre torna uma pessoa miserável” e ele ressalta ainda que “a pobreza extrema amplifica os efeitos e de outros infortúnios da vida. Em particular, doenças são muito piores para os muito pobres”. Já Frey (2008, pág. 76) afirma que “a noção de que as pessoas em países pobres são mais felizes porque vivem em condições mais “naturais” e menos estressantes é um mito.”

Desemprego

Com a importância da renda sobre a felicidade relativizada, focamos a atenção para outra variável econômica que tem impacto devastador nos níveis de satisfação individual: o desemprego. Frey (2008) ressalta que a forte influência negativa do desemprego no bem-estar subjetivo é uma das descobertas mais robustas da Economia da Felicidade e que as pessoas nessa condição se tornam “muito infelizes”. Clark e Oswald (1994) observaram que nada diminui mais o bem-estar individual do que o desemprego, nem mesmo uma situação de divórcio ou separação.

O que muda na vida de um indivíduo que passa da situação de empregado para a de desempregado? O custo individual é, a princípio, a perda de renda. Em compensação, esses indivíduos também têm mais tempo livre, que pode ser despendido com mais lazer. Entretanto, o que os estudos indicam é que mesmo quando controlada a mudança de renda, o bem-estar individual é afetado negativamente de maneira significativa pelo desemprego.

Como antes, também na relação entre desemprego e felicidade existe o desafio de se determinar a direção da causalidade¹. Afinal, pessoas infelizes podem ter uma atuação inferior no mercado de trabalho e essas características indesejáveis poderiam levar ao desemprego. Como no caso da renda, “experimentos naturais” foram usados para solucionar esse problema de endogeneidade, isto é, fatos exógenos que levaram a situação de desemprego, que não têm relação com características individuais: um exemplo é o desemprego causado pelo fechamento de uma fábrica.

Segundo Frey, se a queda de bem-estar não é explicada pela mudança de renda nem pela autosseleção de pessoas que já eram infelizes, o desemprego possui custos não financeiros, sendo o principal o “custo psicológico”.

Inflação

De acordo com Frey (2008, pág. 56), “O estudo da felicidade encontra que a inflação sistemática e marcadamente reduz o bem-estar individual reportado”. Como a experiência brasileira ensina, o autor ressalta que as pessoas precisam despender muitos esforços em se informar sobre a alta de preços esperada, e também em se proteger  dela. Do histórico brasileiro com a inflação também sabemos que a renda real dos mais pobres é a que mais é corroída – vimos que a pobreza extrema é um determinante importante da infelicidade dos indivíduos. Di Tella et. al (2001b), no entanto, consideram o efeito da inflação na felicidade “substancial, mas não tão grande”. Frey (2008) afirma que, segundo os economistas, seria perigosa apenas uma inflação rampante, mas uma inflação de até 5% ao ano (“baixa”) não causaria maiores problemas.

Desigualdade

Ao contrário das pesquisas sobre o efeito da renda, do desemprego e da inflação na felicidade, as pesquisas sobre o efeito da desigualdade não levam a uma conclusão consensual. Observam-se impactos diferentes de acordo com o país pesquisado. Para Alesina et. al (2004, 2005) a diferença seria explicada por percepções diferentes em relação às possibilidades de ascensão social e das convicções acerca da origem da desigualdade.

Consumo

A Economia da Felicidade também analisa o papel do consumo na satisfação das pessoas. Como lembra Frey (2008), o dinheiro é valorizado pelo status que gera, mas principalmente porque permite a aquisição de mais bens materiais e serviços. No entanto, vários conceitos da psicologia desafiam a ideia de que mais consumo gera mais bem-estar.

Para o psicólogo agraciado com o Prêmio Nobel de Economia Daniel Kahneman, o conceito de “ilusão de foco” (focusing illusion) é um conceito científico tão importante que deveria ser amplamente popularizado⁶. Também conhecido como “focalismo” (focalism), esse conceito se refere a um viés cognitivo que ocorre quando muita atenção é dada a um único aspecto de uma situação, gerando uma previsão errada sobre o bem-estar futuro⁷. Na presente discussão, este aspecto seria o consumo de um bem material e a situação, de maneira ampla, a satisfação de um indivíduo com a sua vida. A ilusão de foco seria uma das causas do que Wilson e Gilbert (2003) chamam de “erro de previsão afetiva” (affective forecasting error), que ocorre quando os indivíduos erram ao imaginar o seu futuro estado emocional, e que pode ter como consequência más escolhas ou decisões (miswanting no termo criado por Wilson e Gilbert). Tais conceitos explicariam porque o consumo de vários bens materiais não eleva os níveis de felicidade: os indivíduos superestimam a importância que a aquisição de bens materiais, por exemplo, o carro do ano, terá em seu bem-estar⁸.

Nesse sentido, André Lara Resende critica a ênfase dada a esse consumo: “Já não faz mais sentido associar desenvolvimento exclusivamente ao crescimento e ao aumento do consumo material”⁹. O economista considera que, ultrapassado um determinado nível de renda, “a qualidade de vida não está mais necessariamente associada ao consumo material”. Para ele, as políticas públicas devem ser revistas para que se alcance o bem-estar. Esta revisão não implica a escolha por menos crescimento, mas por “mudança na composição do produto, um aumento do peso dos serviços – mais entretenimento, mais esporte, mais educação, mais saúde, mais música”, concluindo que as indústrias do setor de serviços liderarão o crescimento no futuro¹⁰.

O resultado das pesquisas e a realidade brasileira

Boa parte das pesquisas citadas até agora se utilizam de dados amostrais de países desenvolvidos, de modo que é oportuno discutir as aplicações desses estudos ao caso brasileiro. Como os resultados das pesquisas se relacionam com os indicadores brasileiros de renda, desemprego, inflação e com a realidade da desigualdade e do consumo?

A análise conjunta dos resultados das pesquisas e da realidade brasileira indica que, por ora, a Economia da Felicidade tem pouco a acrescentar ao debate de política econômica do país. Neste debate, as principais forças políticas concordam que a renda ainda deve crescer, a desigualdade diminuir e que o atual nível da inflação é desconfortável. Talvez as maiores contribuições da Economia da Felicidade para o caso brasileiro seja em outras políticas públicas e desenhos institucionais – essas contribuições são apresentadas a seguir.

FATORES NÃO ECONÔMICOS

A Economia da Felicidade estuda também, além dos fatores econômicos, a influência de fatores não econômicos no nível de satisfação das pessoas. Destaca-se o efeito, sobre a felicidade, de boas instituições, de uma mobilidade urbana eficiente, de um desenho urbano que privilegie a convivência, e da boa saúde física, entre outros. Ainda no âmbito das políticas públicas, as pesquisas podem contribuir para a sua avaliação.

Instituições

De maneira ampla, instituições são entendidas como os mecanismos que moldam o comportamento dos indivíduos – ou “as regras do jogo”. Assim, em ciências sociais, o termo “instituições” tem uma acepção particular e não deve ser confundido, por exemplo, com órgãos públicos. Muitos pesquisadores descobriram efeitos importantes de boas instituições no bem-estar subjetivo.

Frey (2008, pág. 64) conclui que as “instituições democráticas aumentam o bem-estar das pessoas consideravelmente”. Uma parte importante deste efeito se daria na “utilidade processual” (procedural utility), conceito muito difundido na Economia da Felicidade que explicaria o efeito desse e também de outros fatores na satisfação individual. De maneira diversa da utilidade concebida na teoria econômica tradicional, em que predomina a importância de resultados (objetivos), a utilidade processual contempla a satisfação que decorre das situações que levam a um resultado, e não apenas a que decorre do resultado. No caso da democracia, por exemplo, existiriam ganhos porque o processo democrático traria como resultado decisões mais próximas das preferências das pessoas (utilidade “tradicional”) e também porque os cidadãos apreciam participar do processo (utilidade processual).

Outras instituições importantes verificadas pelos estudos incluem honestidade, eficiência, ausência de corrupção e a existência de um Estado de Direito, além de mecanismos de participação democrática mais direta¹¹.

Mobilidade urbana

O estudo da felicidade mostra também que existe uma forte relação negativa entre o tempo gasto no percurso casa-trabalho e os níveis de felicidade. O resultado é observado mesmo quando são controladas outras variáveis, como a renda.

Stutzer e Frey (2007), ao observarem a relação, a definiram como “O paradoxo do deslocamento casa-trabalho” (The commuting paradox)¹². Eles argumentam que, apesar de para a maioria das pessoas tal deslocamento ser um fardo mental e físico, na teoria econômica o tempo gasto com o percurso seria apenas mais uma decisão racional tomada pelos indivíduos. De acordo com o prescrito pela Economia Regional e pela Economia Urbana, não deveria haver desutilidade em morar longe do trabalho, já que, em contrapartida, haveria ganhos de utilidade, por meio de um custo de vida menor (imóvel residencial mais barato) ou de um emprego com remuneração maior (em linha com o que o conceito da Economia do Trabalho de diferenciais compensatórios).

Entretanto, a observação empírica foi de encontro com a teoria, e, mantidas outras variáveis constantes, o nível de bem-estar individual é negativamente afetado pelo tempo gasto com a viagem – verificando-se o paradoxo. Também Kahneman et. al (2004) verificou, em uma amostra composta apenas por mulheres, que o período gasto no trajeto matinal casa-trabalho foi o mais associado com emoções negativas, a frente até mesmo do período no próprio trabalho e do período gasto com tarefas domésticas.

As perdas de bem-estar ocorreriam porque, além de estar associado a um maior custo financeiro, um tempo maior no deslocamento casa-trabalho implica menor tempo de lazer. Os efeitos negativos do deslocamento casa-trabalho não se limitam, porém, apenas aos aspectos financeiro e de lazer. Koslowsky et. al (1995) associam um maior tempo no trajeto casa-trabalho a problemas de pressão sanguínea, angina, dores crônicas (transtornos musculoesqueléticos), ansiedade e raiva, além de problemas cognitivos. Entre  as condições que causam reações físicas e emoções negativas estão o desconforto com a temperatura, a existência de multidões, barulho e poluição. Todas são características notórias do transporte público nas grandes cidades do país.

Para Kahneman (2011, pág. 395), as descobertas sobre o efeito do deslocamento casa-trabalho no bem-estar têm implicações para a sociedade e ele defende que “um transporte melhor para a força de trabalho” está entre as maneiras relativamente eficientes de elevar o bem-estar da população.

Desenho urbano

A inserção em comunidades é um dos principais fatores relacionados à felicidade para a Psicologia Positiva – ramo da psicologia que, em vez de focar em patologias, estuda, entre outras coisas, o bem-estar¹³. Para Frey (2008, pág. 154), existe na Psicologia Positiva um “reconhecimento de que as pessoas e experiências integram um contexto social. Comunidades positivas como a igreja ou a família são consideradas fatores importantes para alcançar a felicidade.” Assim, um desenho urbano que privilegie a convivência e dê espaço a essas comunidades contribuiria positivamente para o bem-estar individual.

Para Helliwell, espaços públicos que permitam a convivência agradável geram cidadãos mais felizes¹⁴.   Para Carter e Gilovich (2010), “aquisições de experiências” tendem a deixar os indivíduos mais felizes do que aquisições materiais. Os autores concluem que fortes conexões sociais, como as decorrentes de organizações recreativas e cívicas são “essenciais” para o bem-estar psicológico. Para Gilovich, o resultado sugere que as políticas públicas devem permitir que os cidadãos tenham essas experiências e opina que as comunidades devem ter “parques, trilhas e assim por diante, que promovam experiências que produzam satisfação real”.¹⁵

Saúde

Um importante aspecto ligado à felicidade e que é diretamente afetado por políticas públicas é o estado de saúde de um indivíduo. Alguns pesquisadores defendem que, por conta da adaptação hedônica, algumas condições de saúde não influenciam tanto os níveis de bem-estar, que seria mais afetado por condições que retém de forma quase permanente a atenção do doente – mas essa visão é contestada por outros pesquisadores. No entanto, todos concordam que pelo menos alguns estados de saúde têm forte efeito permanente sobre a satisfação com a vida. Ainda, muitos pesquisadores apontam a relevância da saúde mental para o bem-estar individual¹⁶.

Outros fatores

O estudo da felicidade encontrou ainda a influência de outros fatores não econômicos no nível de bem-estar subjetivo. Entre eles estão, positivamente, o voluntariado e o convívio social, e, negativamente, a insegurança, a degradação ambiental, a discriminação e a publicidade.

Iniciativas pelo mundo

Vários países e organismos têm dado uma atenção maior tem sido dada aos indicadores de bem-estar. Um exemplo foi a criação,  pelo ex-presidente francês Nicholas Sarkozy, da Comissão para a Mensuração da Performance Econômica e do Progresso Social (Comissão Stiglitz-Sen), liderada pelos vencedores do prêmio Nobel em Economia Joseph Stiglitz e Amartya Sem, e que contou com a participação também de outros acadêmicos ilustres (alguns deles também laureados com o Nobel), como Daniel Kahneman, James Heckman e Kenneth Arrow, Angus Deaton, Alan Krueger e Cass Sunstein. A Comissão estudou os limites do PIB como um indicador desempenho econômico e como poderiam ser produzidos outros indicadores relevantes de progresso social.

Na mesma linha, em 2011, a Assembleia Geral da ONU aprovou unanimemente a Resolução 65/309, convidando os países membros a medir a felicidade de seus cidadãos e a usar os dados para orientar suas políticas públicas. Na Resolução, a ONU coloca a busca da felicidade como um objetivo humano fundamental, reconhece que  o objetivo da felicidade e a sua aspiração encarna o espírito dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio.

Os países já contam também com um padrão internacional para a mensuração do bem-estar: a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) publicou, em 2013, documento oficial com diretrizes técnicas orientando os países em como mensurar o bem-estar subjetivo¹⁷.

Também no âmbito internacional, vários rankings comparam o nível de bem-estar subjetivo entre os países, como o The World Happiness Report, organizado pelos economistas John Helliwell, Richard Layard e Jeffrey Sachs, com a última versão em 2013 – com o Brasil aparecendo em 24º lugar dentre 156 países.

Felicidade Interna Bruta como objetivo?

A mais conhecida iniciativa internacional, entretanto, é a do Reino do Butão, que já nos anos 70 colocou como objetivo do país aumentar a “Felicidade Interna Bruta”, aludindo ao Produto Interno Bruto (PIB).  No entanto, a visão mais dominante na Economia da Felicidade é que, em vez disso, os resultados das pesquisas devem servir de insumos adicionais no debate político, não devendo o Estado se comprometer em maximizar um indicador de felicidade.

Como então a Economia da Felicidade pode se relacionar com as políticas públicas? A Economia da Felicidade traz novas informações empíricas para a discussão política sobre determinadas políticas, como visto no caso da mobilidade urbana. Projetos de mobilidade urbana tendem a ser priorizados por conta de suas vantagens, como o incremento da produtividade na economia ou o combate à poluição, e preteridos quando outras políticas são consideradas preferenciais, como quando o governo estimula a compra de carros ou subsidia o preço da gasolina. Neste exemplo, o estudo da felicidade traz mais um elemento para o debate: a descoberta robusta de que uma mobilidade urbana eficiente contribui diretamente para melhorar o bem-estar da população. O caso ilustra como os achados do estudo da felicidade podem ser incorporados pela esfera governamental sem que o governo necessariamente busque maximizar um indicador de felicidade.

Para Frey (2008, pág. 167), em uma democracia, o desenho constitucional permite que os cidadãos “revelem suas preferências e forneçam aos políticos (o governo) o incentivo para torná-las realidade”, concluindo que a maximização de um indicador de felicidade não respeita esse processo. Os cidadãos podem distorcer o resultado das pesquisas respondendo a elas de maneira estratégica, em vez de sincera; e o governo pode dar mais importância para políticas populistas que elevem o indicador, ainda que elas não sejam sustentáveis, ou alterar a metodologia do indicador de maneira que lhe seja benéfica (um exemplo parecido é o de governos que “maquiam” a taxa de inflação). Assim, a discussão remeteria à chamada “Lei de Goodhart”, que afirma que, quando uma medida passa a ser um objetivo, ela não é mais uma boa medida do que se está avaliando¹⁸.

Conclusão

Conforme Frey, caberia aos resultados do estudo da felicidade prover “inputs” ao processo político: “Esses inputs devem ser colocados à prova na competição política e no debate entre os cidadãos, e entre os cidadãos e os políticos.” (pág. 181).

Dessa forma, a visão das pesquisas em felicidade competiria com outras visões, deixando para o processo político a atribuição de tomar a melhor decisão a respeito de quais resultados devem ser incorporados. Com isso, ainda segundo Frey (2008, pág. 182): “O perigo de paternalismo estatal desaparece e os indivíduos recebem a chance de determinar por si como eles escolhem elevar o seu bem-estar”.

Assim, como mostrado no texto, os resultados de muitas pesquisas podem ser úteis ao debate de políticas públicas de várias áreas no Brasil, sem passar por cima de outros argumentos ou de outras políticas públicas que não se liguem à felicidade. Para o economista Eduardo Giannetti da Fonseca, por exemplo, a economia ainda é muito importante, mas ele espera que ela “deixe de ocupar o lugar de proeminência que ocupa hoje no debate brasileiro para que a gente possa focar em questões ligadas à cidadania, à realização humana, à felicidade.¹⁹” O pensamento de Giannetti em relação ao crescimento econômico seria ilustrativo: expandido para outras áreas estaria sendo consoante com o estado atual da Economia da Felicidade, que reconhece a importância de temas atualmente em debate, mas ressalta áreas para onde a nossa atenção deve migrar.

(Este texto é baseado no trabalho “Economia da Felicidade: Implicações para Políticas”. O estudo integral consta do Texto para Discussão nº 156 do Núcleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa do Senado, disponível no seguinte link: http://www.senado.gov.br/estudos)

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Referências

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BORRERO, S; ESCOBAR, A. B.; CORTÉS, A. M; MAYA, L. C. Poor and Distressed, but Happy: Situational and Cultural Moderators of the Relationship Between Wealth and Happiness. Estudios Gerenciales, v. 29, n. 126, p. 2-11, jan-mar 2013.

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¹ Ver, entre outros, Gardner e Oswald (2001).

²  LARA RESENDE, A. Além da conjuntura. Valor Econômico, São Paulo, 21 dez. 2012.

³ van Herwaarden et. al (1977) e van Praag e van der Sar (1988).

⁴ Ver Irwin (1944).

⁵ Ver, entre outros, Winkelmann e Winkelmann (1998) e Marks e Fleming (1999).

⁶ KAHNEMAN, D. 2011: What scientific concept would improve everybody’s cognitive toolkit? Edge. Disponível em: http://edge.org/responses/what-scientific-concept-would-improve-everybodys-cognitive-toolkit. Acesso em 21/07/2014

⁷ Vass (2012)

⁸ Outros conceitos relacionados apresentados por Kahneman (2011) são os de “negligência com a duração” (duration neglect) e “regra do pico-fim” (peak-end rule), que explicariam o pequeno efeito do consumo pelo relativamente pouco tempo gasto com os bens adquiridos.

⁹ LARA RESENDE, A. ‘É preciso crescer com qualidade de vida’, diz Lara Resende. [8 de março, 2014]. São Paulo: O Estado de São Paulo. Entrevista concedida a Alexa Salomão e Ricardo Grinbaum. Disponível em: http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,e-preciso-crescer-com-qualidade-de-vida-diz-lara-resende,179169e. Acesso em: 21/07/2014

¹⁰ Cabe observar que o conceito macroeconômico de “consumo” não se refere apenas ao consumo de bens materiais, incluindo também o consumo de serviços.

¹¹ Ver Helliwell e Huang (2007) e Frey e Stutzer (2000)

¹² O verbo inglês “to commute” se refere não apenas ao trajeto de casa até o trabalho, mas também a um local de estudo. Por simplificação, adota-se aqui o termo “casa-trabalho”.

¹³ Ver, entre outros, Seligman e Csikszentmihalyi (2000).

¹⁴ Bogota’s Urban Happiness Movement [25 de junho, 2007]. Toronto: The Globe and Mail. Entrevista concedida a Charles Montgomery. Disponível em: http://www.theglobeandmail.com/life/bogotas-urban-happiness-movement/article1087786/?page=all . Acesso em: 06/08/2014

¹⁵ GILOVICH, T. Glee from Buying Objects Wanes, While Joy of Buying Experiences Keeps Growing. [31 de março, 2010]. Ithaca: Cornell Chronicle. Entrevista concedida a George Lowery. Disponível em: http://www.news.cornell.edu/stories/2010/03/study-shows-experiences-are-better-possessions. Acesso em: 06/08/2014

¹⁶ Ver Kahneman (2011), Easterlin (2003), Helliwell et. al (2013).

¹⁷ ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO (2013). Guidelines on measuring subjective well-being. Paris: OCDE.

¹⁸ Ver Goodhart (1975).

¹⁹ GIANNETTI DA FONSECA, E.  Programa de Marina será cumprido quando conta fiscal permitir. [8 de setembro, 2014]. São Paulo: Valor Econômico. Entrevista concedida a Denise Neumann e Catherine Vieira.

²⁰ Economist Rankings at IDEAS (RePEc): http://ideas.repec.org/top/top.person.all.html. Acesso em junho de 2014.

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A chamada “desoneração da folha de pagamentos” implementada pelo Governo Federal consiste em substituir tal contribuição patronal por outro tributo incidente sobre o faturamento da empresa, e não mais sobre a folha de pagamentos, com alíquotas entre 1% e 2%, a depender do setor da economia.

Há redução parcial do imposto pago, pois, de modo geral, a receita gerada por essas alíquotas não compensa a perda advinda da menor tributação sobre a folha, o que significa perda de receita para o Erário e alívio financeiro para o contribuinte. Há um compromisso financeiro do Tesouro no sentido de ressarcir a previdência social pela receita perdida. Mas para o setor público como um todo (Tesouro mais Previdência) o resultado é perda de receita.

Importante observar que tal substituição vem sendo implantada gradualmente, agregando-se novos setores da economia paulatinamente.

A principal razão para a adoção dessa alteração tributária é reduzir os custos de produção no Brasil, em especial o custo da indústria, que tem enfrentado dificuldades para competir com os concorrentes internacionais. Como é sabido, a carga tributária no Brasil é bastante elevada. Enquanto a indústria brasileira exporta embutindo em seus preços os altos custos tributários do país, seus concorrentes podem oferecer preços menores, pois pagam menos impostos em seus países de origem. O mesmo raciocínio vale para o mercado interno: a indústria nacional não consegue oferecer preços competitivos com os das importações.

A perda de mercado no país e no exterior reduz a participação da indústria no PIB. Isso diminui a oferta de empregos de qualidade, desestimula o esforço de inovação tecnológica das empresas, e amortece o impacto multiplicador que a indústria tem sobre outras atividades da economia. Em consequência, o Brasil tende a crescer mais lentamente.

Um tipo de tributo que é especialmente pesado para as empresas em geral, e a indústria em particular, são os encargos sobre a folha de pagamentos. De acordo com cálculos do DIEESE, uma empresa que contrate um trabalhador com o salário de R$ 1.000,00 acaba tendo um gasto adicional de R$ 308,90 (ou 31%) com contribuições sociais sobre a folha de pagamento¹. Além da contribuição para a previdência, equivalente a 20% do valor do salário, há outras contribuições, como salário-educação e contribuições ao “Sistema S”, ao que se acrescenta o seguro-acidente.

Dados do Banco Mundial evidenciam o peso da carga tributária sobre a contratação de mão-de-obra no Brasil. O Gráfico 1 mostra a tributação sobre o trabalho como proporção do lucro comercial para empresas de vários países. O Brasil tem a 6ª maior carga em um conjunto de 176 países.

Gráfico 1 – Impostos e Contribuições sobre o Trabalho (% dos lucros comerciais) – 2013

A elevada tributação do fator trabalho induz as empresas a diminuir sua demanda por trabalhadores, substituindo-os por máquinas ou por empregados contratados à margem da lei (emprego informal).

Assim, a princípio, a desoneração da folha de pagamentos seria um instrumento que teria por objetivo: reduzir custos e aumentar a competitividade da indústria, bem como estimular a criação de empregos.

Contudo,  a implantação prática da desoneração no Brasil a partir de 2011 parece gerar mais problemas do que soluções, conforme analisado a seguir, tendo em vista o contexto e a forma como a medida foi posta em prática.

Aumento do Desequilíbrio Fiscal

Tendo em vista que no Brasil o gasto público é alto e crescente, a receita pública precisa acompanhar a despesa, de modo a financiá-la. Se a desoneração da folha de pagamentos gera perda de receita e os gastos continuam crescendo, o resultado é a ampliação do déficit público, com efeitos macroeconômicos adversos tais como o aumento da inflação, o déficit nas transações externas e o crescimento da dívida pública. Como se sabe, tais desequilíbrios cedo ou tarde precisam ser debelados com medidas que afetam negativamente o crescimento e o emprego.

Segundo os dados da Receita Federal do Brasil, em 2013, a desoneração representou perda de receita da ordem de R$ 12,3 bilhões, conforme evidenciado na Tabela 1 abaixo.

Tabela 1 – Desoneração da Folha de Pagamento – Estimativa de Renúncia: 2012 a 2014

Em 2014, o valor deverá ser bem maior por conta da inclusão de novos setores no novo regime de tributação. No primeiro trimestre de 2014, a redução de arrecadação já soma R$ 4,6 bilhões. Tomando a média mensal, a renúncia fiscal em 2014 já está em patamar 409% acima daquela observada em 2012. Se a renúncia observada nos três primeiros meses de 2014 for extrapolada para o restante do ano, chega-se a R$ 18,4 bilhões. O número poderá ser maior se outros setores forem agregados à desoneração da folha.

Isso é nada menos do que 22% do superávit primário programado para o Governo Central em 2014. Ou seja, sem a renúncia de receita decorrente da desoneração da folha de pagamento, seria muito mais fácil atingir a meta de equilíbrio fiscal do setor público. Logo, a desoneração da folha de pagamento tem relevante impacto macroeconômico negativo (inflação, juros mais altos, desequilíbrio no balanço de pagamentos), ainda que traga vantagens para seus beneficiários diretos.

Observe-se que o desequilíbrio fiscal não decorre da desoneração da folha de pagamentos per si, mas do fato de a alíquota sobre o faturamento, que substituiu a anterior, ter sido fixada em um nível insuficiente para gerar o mesmo volume de receitas.

Aumento da cumulatividade do sistema tributário

A ideia de reduzir a contribuição previdenciária não é nova. A PEC n° 233, de 2008, de iniciativa do Poder Executivo federal, continha proposta nesse sentido no bojo de uma reforma tributária. A proposta consistia em substituir gradualmente parcela da contribuição previdenciária do empregador por um novo imposto sobre valor adicionado (IVA). Esse imposto seria o principal tributo do país, em substituição a vários outros impostos e contribuições. Entre essas estavam a Cofins e o PIS, tributos muito criticados por serem complexos e cumulativos.

Em vez de um imposto sobre valor adicionado, conforme previsto na PEC nº 233, de 2008, a contribuição previdenciária foi compensada com uma contribuição sobre o faturamento. Trata-se de um exemplo do risco de se seguir a estratégia da reforma tributária fatiada, em que medidas logicamente articuladas dentro de um conjunto são destacadas e adotadas parcialmente, em geral apenas a parte politicamente palatável.

Ou seja, trocou-se um tributo que incide sobre o valor agregado a cada etapa da produção (a mão de obra) por outro com efeito cumulativo, o que distorce os preços relativos das mercadorias. Isso se dá porque o imposto sobre o faturamento incide sobre o valor agregado em outras etapas da produção, sem qualquer compensação pelos tributos já recolhidos. Assim, bens com longas cadeias de produção pagam mais tributos, quando comparados àqueles  de cadeia de produção curta.

Logo, diferentes empresas e diferentes setores acabam sendo tributados a mais ou a menos em função de especificidades do processo produtivo, o que tem consequências negativas sobre a eficiência. Produtos de cadeia produtiva mais simples (por exemplo, alimentos em natura) terão carga tributária menor que outros mais sofisticados (por exemplo, automóveis). Com esse incentivo, empresas  produzirão internamente insumos que poderiam adquirir no mercado, com o intuito de pagar menos impostos. O resultado é o desestimulo à especialização, com impacto negativo sobre a produtividade e a qualidade do processo produtivo.

 Quebra de vinculo entre o financiador e o beneficiário dos gastos previdenciários

Outro problema decorrente da substituição da contribuição sobre a folha pela contribuição sobre o faturamento é a quebra do vínculo entre o número de trabalhadores empregados e contribuição à previdência. Com a contribuição sobre a folha  há relação direta entre a intensidade do uso da mão de obra e de aposentadorias geradas por uma empresa e a contribuição dessa empresa e de seus empregados para o financiamento da previdência.  Quando se transfere a base de incidência para o faturamento, perde-se esse vínculo. Por exemplo, empresas que faturam muito, mas que têm poucos empregados, contribuem mais, enquanto empresa com muitos empregados e pouco faturamento, contribuem menos.

Mais lógico do que substituir integralmente a contribuição sobre a folha por uma contribuição sobre o faturamento ou mesmo por um imposto sobre valor agregado, seria reduzir parcialmente (em vez de zerar) a alíquota da contribuição sobre a folha. A nova alíquota poderia ser calibrada para gerar a mesma perda de receita (desoneração) decorrente da substituição da contribuição sobre a folha pela contribuição sobre o faturamento. Ainda que não deixasse de aguçar o desequilíbrio fiscal, essa política alternativa não deterioraria ainda mais a qualidade do sistema tributário e do financiamento da previdência.

Escolha arbitrária dos setores beneficiados

Outro problema da política de desonerações é a inclusão arbitrária de setores beneficiados durante a tramitação legislativa das medidas ou mesmo depois, com ajustes na lei. Isso aconteceu no caso da desoneração da folha de pagamentos, notadamente durante a tramitação da MPV nº 563, de 2012, assim como ocorre, por exemplo, na distribuição dos setores entre os regimes cumulativos e não cumulativos da Cofins e do PIS e na inclusão de setores no Super Simples.

Tal fato representa uma interferência indevida do Estado na escolha de vencedores (os contemplados) e perdedores (os excluídos), substituindo o mercado na alocação dos recursos, criando privilégios e incentivando a prática do lobby. Ademais, eleva a complexidade do sistema tributário, pois tornam-se necessários mais controles e  regras detalhadas definindo quem está dentro e quem está fora do novo regime de tributação.

O resultado disso é perda de produtividade da economia. Os recursos escassos passam a ser alocados ineficientemente entre as diversas atividades, de acordo com as vantagens tributárias. Eleva-se o custo das empresas para cumprir as exigências tributárias (agora mais complexas) e os recursos gastos para sustentar a prática do lobby.

Estimulo ao emprego no pleno-emprego

Em relação aos efeitos da desoneração da folha de pagamentos sobre o mercado de trabalho do Brasil, é preciso que se leve em conta a atual peculiar situação desse mercado. Milhões de empregos foram gerados no país nos últimos anos, o que resultou em taxa de desemprego historicamente baixa e em aumentos reais dos salários.

Tendo em vista que a desoneração da folha reduz o custo de contratação, ela acaba por pressionar ainda mais o mercado de trabalho, elevando os salários e, portanto, o custo das empresas. Assim, a eventual redução de custos para as empresas, proporcionada pela desoneração tributária, acaba em parte tragada pela elevação nos salários. Ademais, os setores não contemplados por desonerações arcam com o custo mais alto de mão de obra sem o correspondente ganho de redução de impostos.

Em síntese, a desoneração da folha, concebida para elevar a contratação de mão de obra ao reduzir seu custo, poderá, na prática, à medida que for sendo implementada, afetar preponderantemente os salários, diante da atual situação de baixo desemprego. Certamente é um benefício para os trabalhadores, mas não resolve o problema de custo de produção das empresas.

Considerando o resultado final, os setores beneficiados com a mudança de base de tributação deverão obter redução líquida de custos, porém menor do que o alívio tributário, diante  do aumento salarial. Já os setores não beneficiados sofrerão aumento de custos, pois, além de continuarem pagando sobre a folha de pagamentos, estarão sujeitos a salários mais altos. Ao fim e ao cabo, aumentará a distorção alocativa da economia.

A desoneração do setor de serviços prejudica a indústria

A indústria foi o setor mais atingido pela perda de competitividade do país, pressionado entre baixa produtividade e custos elevados (tributos, logística deficiente, burocracia, insegurança jurídica, etc.), de um lado, e valorização cambial e concorrência externa, de outro. O seu nível de produção mal consegue alcançar o nível anterior ao início da crise internacional, em setembro de 2008.

A desoneração da folha parece ter sido concebida para compensar parcialmente as perdas da indústria. No entanto, a desoneração acabou se estendendo, também, para o setor de serviços. Como é sabido, parte significativa do setor de serviços produz “bens não-comercializáveis”, ou seja, bens e serviços que não podem ser negociados no mercado internacional. É o caso, por exemplo, da construção civil: não é possível aumentar a oferta de residências no país importando casas do exterior. O mesmo argumento vale para serviços de cabeleireiros, reparos de equipamentos, hospedagem, entre outros.

Por isso, o setor de serviços tem mais espaço para elevar preços e contratar mão-de-obra em um contexto de expansão da demanda agregada. Isso pressiona o mercado de trabalho e eleva os salários a serem pagos não só naquele setor, mas também pela indústria, dificultando ainda mais a competitividade da indústria em relação a produtos importados, além de prejudicar as exportações de manufaturados.

Conceder desoneração tributária à indústria, sem concedê-la ao setor de serviços, seria uma forma de reequilibrar a situação da indústria: a mão-de-obra ficaria mais barata para a indústria e mais cara para o setor de serviços. Contudo, se a vantagem também é dada ao setor de serviços, anula-se, pelo menos parcialmente, o efeito positivo para a indústria.

Em suma, a desoneração da folha de pagamento poderia, em princípio, ser uma providência com efeitos líquidos positivos sobre a economia brasileira. Entretanto, no contexto e nos moldes em que foi adotada pelo Governo Federal a partir de 2011, não parece capaz de reduzir os custos de produção das empresas em geral ou da indústria em particular. Ademais, agravou o problema de desequilíbrio fiscal e tornou o sistema tributário mais complexo e casuístico.

Para ler mais sobre o tema:

Domingues, E.P. et al (2012) Crescimento, emprego e produção setorial: efeitos da desoneração de tributos sobre a folha de salários no Brasil. UFMG/CEDEPLAR. Texto para Discussão nº 456.

Giambiagi, F., Schwartzman, A. (2014) Complacência. Ed. Elsevier-Campus.

Pinto, V.C., Afonso, J.R., Barros, G.L. (2014) Avaliação setorial da desoneração da folha de salários. Fundação Getúlio Vargas. Nota Técnica, fev. 2014.

Werneck, R. (2013) Abertura, competitividade e desoneração fiscal. In: Bacha, E., de Bolle, M. O futuro da indústria no Brasil. Civilização Brasileira.

________________

¹ Fonte: Cardoso, D., Souza, K., Domingues, E. “Medidas recentes de desoneração tributária no Brasil: uma análise de equilíbrio geral computável”. Encontro de Economia Aplicada. Universidade Federal de Juiz de Fora. Disponível em: http://www.ufjf.br/encontroeconomiaaplicada/files/2014/05/MEDIDAS-RECENTES-DE-DESONERA%C3%87%C3%83O-TRIBUT%C3%81RIA-NO-BRASIL-UMA-AN%C3%81LISE-DE-EQUIL%C3%8DBRIO-GERAL-COMPUT%C3%81VEL.pdf

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A reação do governo à crise de 2008 foi provocar a redução da taxa de juros e dos superávits primários, ao lado da expansão do crédito por parte de bancos públicos, visando estimular a demanda agregada, que é a soma das demandas por serviços e por produtos industriais. A expansão da demanda do setor de serviços elevou a demanda de mão de obra, que foi a grande responsável pela queda acentuada da taxa de desemprego, provocando o crescimento dos salários reais. Mas no caso da indústria, o aumento da demanda por produtos industriais não levou à expansão da produção. Embora a taxa real de juros tenha caído o suficiente para que, tudo o mais mantido constante, tivesse ocorrido o aumento da utilização de capacidade, retirando o hiato da produção industrial do território negativo e ampliando a produção, o que ocorreu foi o contrário. A elevação dos salários combinada com a estagnação da produtividade do trabalho na indústria levou a um aumento do custo unitário do trabalho, que foi suficiente não somente para anular o estímulo vindo da queda da taxa real de juros, como para levar à ampliação do hiato negativo de produto e à queda da utilização de capacidade instalada.

E para onde foi a demanda de produtos industriais que não pode ser atendida pelo aumento da produção? Como a indústria é um setor muito aberto ao comércio internacional, seu destino foi o aumento das importações líquidas. Ao vazar para o

exterior na forma de importações líquidas, essa ampliação da demanda retirou parte do crescimento do PIB, contribuindo para a desaceleração do crescimento econômico.

Com esse modelo simples explicamos vários “puzzles” da economia brasileira atual. Como foi possível, por exemplo, a ocorrência simultânea de queda do nível de emprego na indústria com a elevação dos salários pagos pelo setor, levando ao aumento do custo unitário do trabalho? Como foi possível ter ao mesmo tempo uma economia com pleno emprego (ou acima dele) no mercado de mão de obra, ao lado de uma queda na utilização de capacidade na indústria?

O curioso é que a nossa explicação para o que ocorreu não faz qualquer menção à valorização cambial. Não que ela não tenha ocorrido. Primeiro, porque somente foi possível realizar uma expansão tão forte da absorção em relação ao produto devido aos ganhos de relações de troca, o que leva à valorização do câmbio real. Segundo, porque com o mercado de trabalho operando próximo de uma situação de pleno emprego, ocorreu o crescimento dos salários reais, elevando os preços dos bens “domésticos” relativamente aos bens “internacionais”, ou seja, valorizando o câmbio real. Terceiro, porque após a depreciação ocorrida em 2008, o câmbio nominal voltou a se apreciar, devido ao rápido retorno dos ingressos de capitais.

A força dos ingressos de capitais pode ter levado a uma apreciação do câmbio real maior do que a decorrente do crescimento da absorção; dos ganhos de relações de troca; e da elevação dos salários reais, mas mesmo na sua ausência, o câmbio real teria se valorizado. As evidências empíricas apresentadas neste trabalho mostram que não é preciso usar o argumento de uma valorização cambial determinada exogenamente para explicar o que se passou com a indústria brasileira.

Nas próximas seções detalhamos como tudo isso foi possível.

A REAÇÃO À CRISE DE 2008

Na crise de 2008 o Brasil teve uma recessão que foi profunda, porém curta e concentrada no setor industrial. Enquanto o PIB da indústria por dois trimestres consecutivos mostrou quedas que ocorreram a taxas anualizadas superiores a 20%, a contração no setor de serviços ocorreu à taxa anualizada de 10% por apenas um trimestre. O governo reagiu à crise estimulando o crescimento da demanda. A taxa SELIC caiu de 13,75% em janeiro de 2009 para 8,75% em julho, levando as taxas reais de juros de mercado para pouco acima de 4% ao ano no mês de outubro de 2009; o crédito de bancos oficiais se expandiu a uma taxa de 12 meses que superou 30% em 2009; foram cortados impostos e ampliados os gastos públicos, reduzindo o superávit primário em 2 pontos porcentuais do PIB.

Com estes estímulos, a economia saiu rapidamente da recessão, e em pouco tempo a produção mensal da indústria de transformação já havia voltado ao pico prévio. Porém, superada a fase das políticas contracíclicas, o governo continuou estimulando a expansão da demanda, e em 2010 colheu um crescimento do PIB de 7,5%. A maior ampliação da demanda veio da expansão do consumo. Medido a preços constantes do ano 2000, o consumo das famílias passou de uma média próxima de 63% do PIB em 2006 e 2007, para perto de 66% no período de 2009 a 2012, como mostra o gráfico 1. Mas ocorreu também uma elevação da formação bruta de capital fixo, que voltou a oscilar entre 19% e 20% do PIB depois de encolher para 16% no auge da recessão. Por algum tempo, a indústria de transformação elevou a produção, respondendo à ampliação de demanda, mas a partir do início de 2010 não mais conseguiu crescer.

Gráfico 1 – Consumo/PIB e Investimentos/PIB – a preços constantes do ano 2000

No gráfico 2 estão superpostas a produção industrial mensal e uma proxy mensal do PIB estimada pelo Banco Central (o IBC-Br). Há algum tempo a indústria vem perdendo participação no PIB, mas com base nestas duas séries em uma amostra de janeiro de 2003 a novembro de 2008 rejeita-se a hipótese de uma quebra de estrutura. Estes dados mostram que até novembro de 2008 há uma relação muito estável entre o crescimento da indústria e o crescimento do PIB. A quebra de estrutura somente ocorreu na crise de 2008, e daí em diante o PIB persistiu se elevando, ainda que a taxas mais baixas do que no período encerrado em 2008, mas a produção da indústria de transformação manteve-se estagnada desde o início de 2010, caindo nos últimos meses.

Gráfico 2 – Produção Industrial e proxy do PIB estimada pelo BC

EMPREGO, SALÁRIOS REAIS E O CUSTO UNITÁRIO DO TRABALHO

O peso do setor de serviços no mercado de mão de obra é muito maior do que o da indústria. Em 2009, a indústria contratava perto de 20 milhões de trabalhadores, e o setor de serviços contratava 60 milhões, com a proporção de 1 para 3 mantendo-se ao longo dos anos, como é mostrado na tabela 1. Os dados do CAGED mostram que os fluxos de contratação de mão de obra pelo setor de serviços sempre se mantiveram bem acima dos fluxos de contratação por parte da indústria. Foi devido ao vigor da demanda de mão de obra por parte do setor de serviços que a taxa de desemprego declinou.

Tabela 1 – Pessoal empregado (em milhões de trabalhadores)

Depois de um crescimento durante a crise de 2008, que é muito pequeno em proporção à profundidade da recessão vivida pela indústria, a taxa de desemprego desabou em 2010 e caiu abaixo de 6% em 2011, situando-se em torno de 6% quando corrigida pelas variações na taxa de participação, como é mostrado no gráfico 3. Em 2012, a taxa de desemprego estimada com base em uma taxa de participação constante caiu ainda mais. Os dados do IBGE mostram, também, que os salários reais médios vêm crescendo. Desemprego baixo e cadente, ao lado de salários reais crescentes, é indicativo de uma economia próxima (ou talvez acima) do nível de pleno emprego.

Gráfico 3 – Taxas de desemprego

Contrariamente à afirmação frequente de que “é a indústria que paga os salários mais elevados”, os dados do IBGE mostram uma clara tendência à equalização de salários. Na tabela 2 mostramos os salários anuais médios da indústria e do setor de serviços medidos a preços correntes. Não esperaríamos uma equalização perfeita, porque há diferentes composições nos graus de treinamento, idade, sexo e qualificação da mão de obra. Mas a proximidade dos salários médios dos dois setores indica que no agregado aquelas são diferenças que se diluem, havendo um grau suficientemente elevado de mobilidade da mão de obra que força na direção da equalização. Não surpreende, portanto, que um aumento na demanda de mão de obra por um setor que é o grande empregador no mercado brasileiro de trabalho produza um crescimento nos salários reais médios em outro setor, que é menor tanto na sua participação no PIB, quanto no mercado de mão de obra.

Tabela 2 – Salário médio anual a preços correntes

O resultado é a elevação contínua do salário médio real na indústria. Isto não seria um problema se a produtividade média da mão de obra na indústria estivesse crescendo à uma taxa próxima à de elevação dos salários, como ocorria entre 2004 e 2007, mantendo o custo unitário do trabalho na indústria flutuando em torno de um patamar estável. Mas a partir do início de 2010 há uma queda gradual da produtividade média da indústria, que coincide com a paralização da produção industrial, e que ocorre ao lado da elevação dos salários reais, como se vê no gráfico 4.

Gráfico 4 – Salários médios e produtividade média do trabalho na indústria

Durante a fase aguda da crise, ao final de 2008, ocorreu uma implosão da produtividade média do trabalho. A produção caiu mais do que o nível de emprego, e segundo a PIMES ocorreu um ajuste pequeno nas horas trabalhadas por trabalhador. O colapso temporário do crédito que se seguiu à quebra do Lehman Brothers explica porque a queda da produção e da produtividade por trabalhador foi tão intensa e tão rápida. Quem continuou trabalhando manteve os salários reais, em parte devido à pequena variação das horas trabalhadas por trabalhador, mas em parte porque o setor de serviços sofreu muito pouco durante a crise, mantendo o nível de emprego e impedindo o crescimento maior da taxa de desemprego. Ao longo desse curto ciclo de queda da produção e da produtividade os salários reais não declinaram. A restauração do crédito e dos pagamentos na economia global removeram a restrição à continuidade da produção, o que ao lado das medidas contracíclicas empurraram a produção e a produtividade da indústria brasileira para níveis “normais” em um período muito mais curto do que nos demais países.

O comportamento do custo unitário do trabalho é visto no gráfico 5. De fato, entre 2004 e a segunda metade de 2008, o custo unitário do trabalho oscilou em torno de um patamar estável. Por um breve momento, no auge da crise, o custo unitário do trabalho explodiu, mas isso foi devido à implosão da produtividade média da mão de obra. A rapidez da recessão logo corrigiu esse comportamento. A partir do início de 2010, o custo unitário do trabalho já se eleva fortemente, saindo de uma média de 0,95 em torno do início de 2010, para próximo de 1,05 no último mês disponível.

Gráfico 5 – Custo unitário do trabalho na indústria

Qual foi o efeito dessa elevação na produção industrial? Para dar uma resposta vamos trabalhar com dois modelos: um explicativo do hiato da produção industrial; e outro explicativo do hiato do nível de utilização da capacidade instalada (estimado pela FGV) na indústria. Ambos são definidos como os desvios com relação ao respectivo filtro HP. Há duas variáveis independentes de natureza doméstica: a taxa real de juros de mercado (os swaps de 360 dias deflacionados pela taxa de inflação esperada 12 meses à frente); e o custo unitário do trabalho, além de duas variáveis dummy para captar movimentos exacerbados em dois meses durante o auge da queda da produção, e da própria variável endógena defasada de um período para captar a dinâmica do ajuste. Incluímos, também, uma medida do hiato da produção industrial mundial, para captar o contágio de ciclos externos. Os resultados estão na tabela 3.

Tabela 3 – Modelos explicativos dos hiatos da produção e do NUCI

Notas: estimativas realizadas com base em dados mensais, de janeiro de 2002 a março de 2012. Os números entre parênteses abaixo dos coeficientes são as estatísticas t de Student.

Independentemente de qual seja a variável endógena escolhida, e independentemente de incluirmos ou não as dummies e o hiato do resto do mundo, o custo unitário do trabalho e a taxa real de juros mostram sempre coeficientes negativos que diferem significativamente de zero, com probabilidade nula de serem obtidos ao acaso. Uma queda da taxa real de juros atua (com defasagens) elevando a utilização de capacidade e elevando a produção relativamente à sua tendência, com o aumento do custo unitário do trabalho produzindo o efeito contrário. Como a taxa real de juros caiu nos meses após a crise, a utilização de capacidade teria que ter se elevado, e o hiato (negativo) da produção industrial teria que ter se reduzido, mas a elevação do custo unitário do trabalho atuou na direção contrária.

No gráfico 6 comparamos os valores observados do hiato da produção com as projeções dinâmicas, quer incluindo, quer excluindo o hiato do resto do mundo. Nas projeções dinâmicas os valores estimados não são obtidos usando os valores efetivamente observados da variável endógena em t-1, mas sim os seus valores estimados pelo próprio modelo. Os dados indicam que as projeções traçam muito bem a fase de estagnação ocorrida depois do início de 2010.

Gráfico 6 – Hiato da produção industrial – valores observados e projeções dinâmicas

Se a indústria fosse um setor fechado ao comércio internacional, atuando como “fixador de preços”, como é predominantemente o caso do setor de serviços, o aumento de custos representado pela elevação do custo unitário do trabalho poderia ter sido (pelo menos parcialmente) repassado para os preços. A magnitude do repasse dependeria da elasticidade preço da demanda. Mas a indústria de transformação é um setor aberto, e se não for exatamente um “tomador de preços” está muito próximo dessa situação. Isto significa que a elevação do custo unitário do trabalho leva ao estreitamento das margens, o que desestimula a produção, e produz o comportamento observado do hiato da produção.

A expansão forte da demanda agregada de bens (domésticos e internacionais) elevou a demanda de mão de obra e os salários reais. No entanto, atuou desestimulando a produção industrial.

AUMENTO DA ABSORÇÃO E DAS IMPORTAÇÕES LÍQUIDAS

Desde 2005, a absorção vem se expandindo a uma velocidade superior à do PIB. O crescimento das importações líquidas foi temporariamente interrompido durante a recessão de 2008, mas de 2009 em diante ocorreu um crescimento muito forte. Avaliadas a preços constantes do ano 2000, as importações líquidas passaram de perto de 1% do PIB, no início de 2009, para mais de 6% do PIB, da metade de 2011 em diante (gráfico 7).

Gráfico 7 – Absorção, PIB e Importações líquidas a preços constantes do ano 2000

Como ficou evidente da observação dos dados mostrados anteriormente no gráfico 1, a aceleração no crescimento da absorção em relação ao PIB não veio apenas da expansão do consumo das famílias, mas também, ainda que em menor escala, da formação bruta de capital fixo. A expansão da absorção em relação ao PIB também coincide com a aceleração dos ganhos de relações de troca. Desde 2005 há um movimento de elevação das relações de troca, mas esse crescimento se acelerou em 2010 (gráfico 8).

Gráfico 8 – Relações de troca

A mudança de preços relativos permitiu que a preços constantes a absorção atingisse 6% do PIB, enquanto que a preços correntes elevou-se apenas para 1,5% do PIB em 2010 e 2011. Os ganhos de relações de troca abriram o espaço para que pudesse ocorrer uma forte ampliação da absorção relativamente ao PIB. No gráfico 9 comparamos as importações líquidas a preços correntes e a preços constantes. Entre 2000 e 2005 praticamente não ocorreram ganhos de relações de troca, mantendo as importações líquidas a preços constantes e correntes flutuando em torno do mesmo valor. Em 2005 se iniciam os ganhos de relações de troca, e a aceleração das importações líquidas a preços constantes coincide com esses ganhos.

Gráfico 9 – Importações líquidas a preços correntes e a preços constantes

Entre 2009 e 2010/11 as importações líquidas elevaram-se em 5 pontos porcentuais do PIB, e este aumento foi suportado quase que exclusivamente pela indústria. Nem o setor de serviços, com um valor adicionado de 67,5% do PIB em 2009, nem o setor de construção, cujo valor adicionado em 2009 representava 5,3% do PIB (tabela 4), operam com uma proporção significativa de bens “internacionais”. A agricultura, por outro lado, foi o grande beneficiário dos ganhos de relações de troca, gerando elevadas exportações líquidas. Dessa forma, o peso de um aumento de cinco pontos porcentuais nas importações líquidas avaliadas a preços constantes foi suportado quase que exclusivamente pela indústria de transformação.

Tabela 4 – Proporção do valor adicionado no PIB (%)

Duas são as consequências deste elevado grau de abertura da indústria. A primeira é que impede que a indústria repasse para preços os aumentos do custo unitário da mão de obra, o que se transforma em queda de margens, desestimulando a produção. A segunda é que a demanda que não é atendida pela produção industrial vaza para o exterior na forma de importações líquidas, cuja elevação não leva a um déficit elevado nas contas correntes devido aos ganhos de relações de troca.

CÂMBIO REAL, RELAÇÕES DE TROCA E POUPANÇAS DOMÉSTICAS

Com o encerramento da fase aguda da recessão, ao final de 2009, e a forte expansão monetária promovida pelo crescimento dos ativos de vários bancos centrais no mundo, os ingressos de capitais retornaram e o câmbio nominal se valorizou. Embora seja frequente atribuir à China a força que leva ao aumento dos preços de commodities, não se pode ignorar que o aumento de liquidez que se seguiu à expansão dos ativos dos bancos centrais foi uma força adicional elevando preços de commodities.

Nos 12 meses que se encerram na metade de 2011, tivemos ingressos de investimentos estrangeiros diretos de mais de US$ 60 bilhões, com ingressos em portfólio de renda variável de mais de US$ 40 bilhões, e em portfólio de renda fixa de mais de US$ 20 bilhões. Esses ingressos foram mais do que suficientes para financiar o déficit nas contas correntes, que se ampliou com a elevação das importações líquidas, e apesar da acumulação de reservas, de perto de US$ 50 bilhões dentro do ano de 2011, o câmbio nominal se valorizou.

Essa valorização também ocorreu no câmbio real. O câmbio nominal é o preço de um ativo, sendo influenciado pelos ingressos e saídas de capitais, e o câmbio real é um preço relativo, entre bens domésticos e internacionais. A longo prazo, o câmbio real depende apenas de variáveis reais, e retorna à sua média (o câmbio real de equilíbrio), mas se desvia dessa média por períodos longos quando é submetido a choques no câmbio nominal, como são os choques gerados por variações nos ingressos de capitais. As economias são caracterizadas por um elevado grau de rigidez de preços, e o Brasil não é uma exceção. É isso que está por trás da correlação positiva entre o câmbio nominal e o câmbio real (gráfico 10). Contudo, os efeitos desses “choques” não são permanentes. As evidências empíricas sobre a paridade de poder de compra para um número enorme de países, inclusive o Brasil, mostram que quando ocorre um choque ele não se incorpora permanentemente ao câmbio real, dissipando-se. Mas essa dissipação é muito lenta. Ou seja, o câmbio real tem uma componente autorregressiva positiva, o que gera persistência, mas tem uma raiz fora do círculo unitário.

Gráfico 10 – Câmbio nominal e câmbio real

A parada de ingressos de capitais em 2008 provocou a depreciação do câmbio nominal e do câmbio real naquele ano, e o retorno dos ingressos de capitais levou à valorização do câmbio nominal e do câmbio real. Foram movimentos de natureza semelhante aos que ocorreram nas paradas bruscas de ingressos de capitais, que levaram à depreciação dos câmbios nominal e real durante a crise de confiança de 2002, e durante a crise internacional de 2008. O retorno dos ingressos de capitais tem um papel importante na explicação da valorização cambial ocorrida em 2010 e grande parte de 2011. Mas se o câmbio nominal não tivesse se valorizado, existiriam forças que levariam à valorização do câmbio real, ainda que em uma velocidade menor. Neste caso a valorização ocorreria com uma inflação maior.

A primeira destas forças vem dos ganhos de relações de troca. A associação entre as variações nas relações de troca e o câmbio real está longe de ser perfeita, mas há uma clara correlação inversa, como se vê no gráfico 11. A partir de 2010, o Brasil conheceu um ciclo de ganhos de relações de troca cuja intensidade somente se compara à ocorrida em torno da reforma monetária do plano Real, e em ambos os casos ocorreram valorizações do câmbio real.

Gráfico 11 – Câmbio real e relações de troca

A segunda é a condição que foi analisada ao longo deste trabalho, ou seja, em uma situação próxima do pleno emprego, a elevação da demanda doméstica gera a elevação dos salários reais, e valoriza o câmbio real.

A terceira vem do fato de que no Brasil as poupanças domésticas são baixas, e para financiar os investimentos o país precisa absorver importações líquidas. No gráfico 12 superpomos a formação bruta de capital fixo e as importações líquidas medidas em proporção ao PIB e avaliadas a preços constantes do ano 2000. É clara a correlação inversa entre estas duas séries, mostrando que maiores taxas de investimento requerem importações líquidas mais elevadas. No auge da recessão, os investimentos declinaram para perto de 16% do PIB, provocando uma pequena redução nas importações líquidas, mas desse ponto em diante os investimentos voltaram a se elevar, contribuindo para o aumento das importações líquidas. As políticas contracíclicas levaram também ao aumento do consumo das famílias, reduzindo as poupanças das famílias. Investimentos excedendo poupanças significa absorção excedendo o PIB, e o aumento da absorção eleva as demandas de bens “domésticos” e “internacionais”, mas como os bens domésticos são produzidos a custos marginais crescentes, isto conduz ao crescimento dos preços relativos dos bens domésticos. A valorização do câmbio real é a consequência da necessidade de elevar as importações líquidas para absorver poupanças externas. A solução deste problema requer o aumento das poupanças domésticas, e está no domínio da política fiscal.

Gráfico 12 – Exportações líquidas e formação bruta de capital fixo

A combinação destas três forças leva a uma valorização do câmbio real. Mas esta é uma consequência dos ganhos de relações de troca; da elevação dos salários reais; e das baixas poupanças externas. À exceção dos ganhos de relações de troca, que são um “choque exógeno” imposto ao país, as outras duas são forças que derivaram da ampliação da demanda agregada, que em uma situação próxima do pleno emprego levou simultaneamente à estagnação da produção industrial e ao aumento das importações líquidas, com grande parte da valorização do câmbio real sendo uma consequência, e não a causa, desses movimentos.

CONCLUSÕES

A letargia na qual a indústria entrou a partir do início de 2010 é uma consequência da forma como o governo reagiu à crise iniciada em 2008. A proposição de que o remédio keynesiano da política fiscal expansionista levaria à recuperação era válida durante a recessão, mas era totalmente inadequada de 2010 em diante, quando já estávamos em uma situação próxima do pleno emprego no mercado de mão de obra. A partir daquele ponto, a demanda agregada não se expandiu enfrentando uma oferta agregada infinitamente elástica. As elevações de salários reais, combinadas com as transferências de renda e com uma expansão acentuada do crédito, estimulariam ainda mais o consumo. O governo expandiu os gastos correntes e as famílias expandiram o consumo, contribuindo para elevar a absorção.

A elevação dos salários reais acima da produtividade média do trabalho na indústria atuou impedindo uma maior utilização de capacidade na indústria, e como esta é aberta ao comércio internacional, foi fácil direcionar o excesso de demanda gerado pelas políticas fiscal e monetária expansionistas para o aumento das importações líquidas. Os ganhos das relações de troca permitiram que não ocorresse um desequilíbrio externo preocupante, o que permitiu que se prosseguisse com a intensa expansão da absorção.

Em nenhum momento o governo se preocupou em corrigir o rumo da política econômica, e a perplexidade com relação ao aumento das importações de bens industrializados, combinada com a letargia da indústria, levou a uma crítica exacerbada à valorização do real. O câmbio nominal se valorizou, e o governo reagiu com intervenções no mercado de câmbio. Talvez até pudesse até ter feito mais neste campo, evitando que o real se fortalecesse tanto quanto de fato se fortaleceu. Neste ponto, no entanto, limitou-se aos brados contra a “guerra cambial”, à qual atribuía a letargia da indústria, que era provocada por ele mesmo.

Mas mesmo que tivesse evitado uma valorização maior do câmbio nominal, enfrentaria a valorização do câmbio real. Primeiro, porque com a insuficiência das poupanças domésticas, a elevação da formação bruta de capital fixo, que esteve longe de ser excessiva, teria contribuído para que o câmbio real se valorizasse. Segundo, porque ao continuar expandindo fortemente a demanda em uma situação na qual o mercado de mão de obra estava extremamente aquecido, provocou a elevação dos salários reais, o que trouxe duas consequências: o aumento do preço relativo dos bens “domésticos” relativamente aos bens “internacionais”; e a elevação do custo unitário do trabalho na indústria, que apesar dos estímulos da queda da taxa real de juros levaram a um hiato negativo de produto crescente ao lado de uma queda na utilização de capacidade.

Os erros de política econômica, mais do que a valorização cambial, estão por trás da letargia da indústria no período de 2010 em diante.

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A ideia por trás desse raciocínio é simples, o insumo trabalho na função de produção é dado pelo número de trabalhadores multiplicado pela jornada média de trabalho. Assim, se a jornada média diminui, o número de trabalhadores aumenta e a produção não se altera. Por exemplo, quatro pedreiros constroem uma parede trabalhando cada um dez horas por dia, ou seja, o serviço precisa de quarenta horas de trabalho para ser realizado. Mas se cada pedreiro trabalhar menos, vamos supor 8 horas, o serviço será realizado da mesma maneira com mais um profissional, totalizando cinco pedreiros. A questão é saber se a substituição entre horas trabalhadas e emprego acontece dessa forma direta.

A grande maioria dos artigos acadêmicos sobre o tema diz que não. A contestação vem do fato de que existem outros custos para se contratar mão-de-obra que não apenas os relacionados ao salário efetivamente pago pelo empregador. Há, por exemplo, custos fixos com licenças, repouso remunerado, alimentação, transporte, custos de demissão e litígios judiciais. Despesas que incorrem pela existência do empregado, independentemente do número de horas trabalhadas.

Assim, a crença de que a redução da jornada sem diminuição do salário criará empregos é falsa, pois a menor carga horária semanal do trabalhador aumenta o custo unitário do trabalho, tornando-o mais caro em relação aos outros fatores de produção, provocando uma substituição desse fator que ficou mais caro pelos demais.

Uma consequência do encarecimento do trabalho é a sua substituição pelo capital, por novas tecnologias, que geram redução do emprego. Na linguagem informal, é a substituição do homem pela máquina.

Outro resultado é o efeito escala. Como um dos custos aumentou, a produção da firma diminui. Isso acarreta menor consumo de todos os fatores de produção, incluindo o trabalho. A consequência novamente é a redução do emprego.

Assim, pode-se inferir que a redução da jornada de trabalho, sem alteração de salário, é benéfica para os trabalhadores que estão empregados, pois trabalharão menos. No entanto, não traz vantagem para os desempregados, que terão maior dificuldade em encontrar uma vaga no mercado.

Gonzaga, Menezes-Filho e Camargo (2003) ensinam que, se o objetivo é aumentar o volume de emprego e reduzir a jornada de trabalho, mantendo os mesmos salários e sem afetar o custo total do trabalho, a política correta seria reduzir o custo fixo do emprego (licenças maternidade e paternidade, número de dias pagos e não trabalhados, etc.) e aumentar, simultaneamente, o adicional pago por horas-extras trabalhadas. Na medida em que essa mudança na estrutura de remuneração do trabalhador não afete o custo total do trabalho, o efeito líquido sobre o nível de emprego seria inequivocamente positivo.

Os custos citados pelos autores são custos institucionais, que podem ser evitados se alterada a legislação. Mas há custos que decorrem da própria natureza do trabalho. Por exemplo, os custos de contratação e de aprendizagem (associado ao tempo necessário do empregado aprender as tarefas e se inserir na cultura da firma). Esses custos podem se tornar particularmente elevados para mão-de-obra que apresenta alta rotatividade, o que desestimularia a sua contratação.

Se o objetivo é puramente gerar mais empregos, há uma confluência dos estudiosos para a ideia de que o correto seria empreender reformas trabalhistas que permitissem determinar corretamente o preço da mão de obra e promovessem o crescimento do emprego, além de alinhar os incentivos necessários para aumentar a produtividade da mão de obra e os salários. É consensual a necessidade de se diminuir os encargos da folha de pagamento, pois o custo tributário relacionado ao salário é muito alto para o Brasil e estimula a informalidade no mercado de trabalho. Outra medida é oferecer mais autonomia para que trabalhadores e empresários possam negociar seus contratos de trabalho, sem tanta interferência da legislação.

Por fim, medidas que aumentem a produtividade da economia, não necessariamente relacionadas ao mercado de trabalho, também podem aumentar o emprego e/ou o salário real. Por exemplo, ações que reduzam as barreiras à entrada de novas firmas no mercado (redução de licenças burocráticas, de tarifas alfandegárias, de restrições a investimentos estrangeiros, de controles de preços, etc.) tendem a elevar o número de firmas atuando no mercado, o que ampliaria a oferta de emprego. Além disso, aumento da competição e da produtividade reduzem o preço final dos bens de consumo, aumentando os salários reais.

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Para ler mais sobre o tema:

BLANCHARD, O., GIAVAZZI, F. “Macroeconomic effects of regulation and deregulation in goods and labor markets”. The Quarterly Journal of Economics, vol. 118, 2003.

GONZAGA, G. M.; MENEZES-FILHO, N.A.; CAMARGO, J.M. “Os efeitos da redução da jornada de trabalho de 48 para 44 horas semanais em 1988”. Revista Brasileira de Economia, vol. 57, nº 2, 2003.

MENEGUIN, Fernando B. “A Legislação Trabalhista ajuda ou atrapalha a geração de emprego?”. Disponível no site Brasil, Economia e Governo (http://www.brasil-economia-governo.org.br/).

Obviamente quando se fala em infraestrutura não se está falando apenas em estradas. A construção de usinas hidrelétricas aumenta a oferta de energia no país e viabiliza a expansão das indústrias. Sistemas de irrigação facilitam a expansão da agricultura para terras antes consideradas impróprias para cultivo. Portos eficientes reduzem os custos das exportações aumentando a capacidade das empresas nacionais para vender seus produtos no exterior, o que aumenta o emprego no país.

Os investimentos em infraestrutura também podem ter importante impacto na redução da pobreza e na melhoria da qualidade de vida da população de menor renda. Há um efeito direto de aumento da oferta de empregos e salários quando a economia cresce e se torna mais eficiente e competitiva. Mas há, também, um aumento no valor de mercado do patrimônio da população pobre quando a sua residência passa a ser servida por rede de esgoto, água e telefone. Da mesma forma, a propriedade rural passa a valer mais quando uma estrada facilita seu acesso à cidade mais próxima. A redução de incidência de doenças na população pobre, decorrente da expansão do saneamento básico, se reflete em aumento da capacidade de aprendizado escolar das crianças e da capacidade laboral dos adultos. Telefones e demais sistemas de comunicação eficientes e baratos permitem que pequenos negócios informais tenham custos operacionais baixos e possam crescer, pois se torna barato encontrar novos negócios (torna-se  mais fácil construir uma ponte entre comprador e vendedor). Além disso, uma comunicação melhor permite agilizar a pesquisa por matérias-primas de menor custo e aperfeiçoar as condições de negociação de venda de safra pelo pequeno produtor rural. Transportes urbanos rápidos e baratos dão liberdade para se optar por uma residência mais distante, com preços mais acessíveis.

Todas essas vantagens do investimento em infraestrutura podem se perder se os investimentos forem mal feitos, se os custos forem superfaturados, se o material utilizado nas obras for de má qualidade, se a infraestrutura construída não for submetida a periódica manutenção. Uma estrada que ligue o “nada” a “lugar algum” não terá efeitos positivos sobre a economia e representará desperdício de valiosos recursos públicos. Uma estrada esburacada não realizará todo seu potencial de reduzir custos e aproximar lugares distantes.

Outro problema relevante é a subordinação das decisões sobre que obras devem ser executadas aos interesses econômicos das empresas que fazem as obras. Não é difícil imaginar que um eficiente lobby convença gestores públicos a fazer um investimento que não seja prioritário ou necessário para a população, mas que seja lucrativo para os construtores e fornecedores. As possibilidades de corrupção também são grandes.

Para que os investimentos públicos em infraestrutura realizem todo seu potencial benéfico à população é preciso que o estado tenha capacidade técnica para planejar e monitorar investimentos (e evitar ficar a reboque de projetos apresentados por empreendedores privados, que têm interesse em lucrar com a execução do projeto e menor interesse na eficácia da infraestrutura quando esta estiver pronta). Também é fundamental que existam mecanismos de estado que promovam avaliações independentes dos projetos (por instituições de controle como o TCU e a Controladoria Geral da União), para que haja uma checagem dos projetos elaborados pelo governo. É importante que se tenha uma lei de licitações que garanta efetiva competição entre os candidatos a realizar a obra, evitando conluios e cartéis. Fiscalização das obras (qualidade do material empregado, cumprimento de prazo, correta execução dos projetos, etc.) é outro componente fundamental.

Falhas nesses quesitos fizeram com que os investimentos públicos em infraestrutura no Brasil muitas vezes aparecessem para a população como fonte de desperdício de recursos, perdendo apoio entre os eleitores. Por outro lado, a realização de políticas que geram benefícios mais imediatos aos eleitores, as chamadas “políticas sociais” (tais como o aumento do salário mínimo, a criação de ajuda financeira aos pobres e a expansão da quantidade e do valor das aposentadorias) mostraram ter importante impacto na popularidade dos políticos, facilitando sua eleição ou reeleição.

Junte-se a isso a necessidade de manter o equilíbrio das contas do governo, e tem-se uma situação em que a expansão dos gastos com as políticas sociais acaba levando à necessidade de se frear os investimentos em infraestrutura. Não se está aqui julgando que as políticas sociais são inapropriadas (este deve ser assunto de para outro texto analítico). Faz-se apenas a constatação de que o seu crescimento ocupou o espaço dos investimentos na composição da despesa pública.

Além disso, nos diversos episódios de crises nas contas do governo (motivada não só pela expansão das políticas sociais, mas também por expansão ineficiente da máquina pública), em que se fez necessário um corte abrupto de despesas, os investimentos em infraestrutura se tornaram o principal alvo dos cortes. É fácil entender os motivos. O primeiro motivo é que o corte de um único investimento de grande valor já gera significativa redução de despesas, enquanto que o corte de despesas correntes (salários, benefícios sociais, manutenção dos órgãos públicos, etc.) precisaria ser feito em diversos programas, para que a soma total equivalesse ao valor cortado no investimento. O segundo motivo é que há restrições legais ao corte de importantes despesas correntes (há limites para a demissão de pessoal, não se pode reduzir o valor dos vencimentos dos servidores, a constituição obriga a realização de um montante mínimo de gastos em saúde e educação, etc.). O terceiro motivo é que investimentos em infraestrutura são gastos que ainda não trouxeram um benefício concreto para a população – esse benefício somente se materializará quando a obra estiver completa. Já o corte de programas sociais traz um prejuízo imediatamente sentido pela população afetada e, por isso, é mais custoso politicamente. Daí a preferência pelo caminho mais fácil: adiar ou cancelar investimentos públicos em infraestrutura.

Como conseqüência desses fatores, o investimento público em infraestrutura no Brasil caiu de 3,6% do PIB no período 1981-1986 para 1,15% no período 2001-2006, de acordo com estudo de Calderón e Servén[1]. O mesmo estudo mostra que, em decorrência dessa redução de investimentos, o Brasil, na comparação com outros países emergentes, ficou para trás em termos de quantidade, qualidade e acesso da população a estradas, energia elétrica, telefones, internet, água e saneamento. A conseqüência é a perda de eficiência e competitividade da economia, com redução da possibilidade de crescimento econômico, de geração de emprego e renda e de redução da pobreza.

A reversão desse quadro desfavorável passa, em primeiro lugar, pela recuperação da capacidade do estado brasileiro para planejar e gerir investimentos públicos em infraestrutura, de acordo com os pontos já listados acima, desde a elaboração de um bom plano de investimentos até uma boa fiscalização de obras e adequada manutenção da infraestrutura já existente.

Quando a população passar a enxergar nos investimentos públicos de qualidade um efetivo caminho para melhorar sua qualidade de vida, haverá um natural arrefecimento da demanda por medidas imediatas de assistência social para alívio da pobreza e por aumentos salariais via elevação do salário mínimo. Fazer obras boas, úteis e necessárias obras voltará a dar votos.

Um segundo caminho para lidar com a falta de recursos públicos para financiar investimentos é recorrer aos investimentos privados em infraestrutura, tema que será abordado em outro texto.

Para ler mais sobre o tema:

Banco Mundial. Avaliação da gestão da eficiência do investimento público. Outubro de 2009. Disponível em http://www.njobs.com.br/2-seminario-orcamento/public/palestras.php –  painel 1, painelista Jim Brumby.

Calderón, C. e Servén, L. Infrastructure in Latin America. Policy Research Working Paper nº 5317. Banco Mundial, maio 2010.

Frischtak, C. O investimento em infraestrutura no Brasil: histórico recente e perspectivas. Pesquisa e Planejamento Econômico, v.  38, n. 2, ago 2008, p. 307-348.

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Pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)[1], com foco em informações prestadas pelas prefeituras, mostra que as iniciativas que procuram facilitar a alocação da mão de obra no mercado de trabalho estão entre os principais serviços socioassistenciais realizados pelos governos municipais brasileiros . Em mais da metade das cidades se acredita que o enfrentamento das situações de vulnerabilidade social passa pela inserção ou reinserção no mercado de trabalho. Esse fato, por si só, demonstra a importância de um posto de trabalho para a sociedade.

É provável que a taxa de desemprego no Brasil esteja subestimada em virtude do elevado subemprego. O grau de informalidade ficou em 36,9% dos ocupados no mês de setembro de 2010[2]. A persistência da elevada informalidade no mercado de trabalho, não obstante o rápido crescimento econômico, indica a existência de barreiras estruturais na transição do trabalhador para o mercado de emprego formal.

Como fazer para se criar empregos de qualidade para todos os brasileiros que desejam trabalhar? A resposta a essa questão está diretamente relacionada com a legislação trabalhista vigente.

O mercado de trabalho tem a função de fazer a ponte entre a procura por mão de obra e a oferta de trabalho. Ele deve ser um facilitador do encontro entre oferta e demanda de mão de obra. É de suma importância, portanto, que esse mecanismo esteja funcionando perfeitamente. Caso contrário, o crescimento econômico pode não causar impacto positivo sobre os empregos ou, ainda, os investimentos em educação e novas tecnologias podem não significar ganhos de produtividade e melhores salários (devido à incapacidade do mercado de trabalho para fazer o “casamento” mais adequado entre trabalhador e empresa).

O funcionamento do mercado de trabalho pode ser afetado de três formas:

a)      pelas regulamentações, a exemplo das normas que regem a demissão de trabalhadores;

b)      pelas intervenções, como os programas de seguro-desemprego.

c)      pelas instituições, como os tribunais da justiça trabalhista;

A regulamentação dos litígios trabalhistas e da negociação coletiva sofreram pouca mudança desde que foram estabelecidas na década de 1940 com a Consolidação das Leis do Trabalho – CLT. O Brasil precisa fazer uma avaliação desse sistema, de modo a manter o que está funcionando e alterar o que não funciona tão bem.

Talvez nossas leis trabalhistas tenham sido bastante apropriadas para as condições das décadas de 1950 e 1960, mas agora certamente estão apresentando sinais de obsolescência. A regulamentação para o mercado de trabalho é necessária para garantir condições de trabalho seguras e justiça nos contratos de emprego. Algumas regulamentações destinam-se a garantir o pagamento mínimo e a segurança do emprego, mas, quando obrigam trabalhadores e empregadores a contratos demasiadamente restritivos, podem acabar prejudicando a capacidade do mercado de trabalho de se ajustar com flexibilidade para promover o emprego e a produtividade.

Um exemplo típico de inadequação da legislação está nas regras que regem o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). Criado com o objetivo de ser uma poupança do trabalhador e uma proteção contra a perda de renda gerada pelo desemprego, ele é hoje fonte de grande distorção das relações de trabalho provocando curta duração dos contratos de trabalho e a alta rotatividade dos trabalhadores nas empresas. Estudo realizado pelo Banco Mundial e pelo IPEA, citado ao final do texto, estima que um de cada três trabalhadores brasileiros muda de emprego a cada ano.

Apesar de a rotatividade ser inerente a qualquer mercado de trabalho, ela gera custos (indenização dos demitidos, por exemplo). Se esses custos são altos, os empregadores, na expectativa de ter sua força de trabalho renovada constantemente, têm menos incentivos para investir no treinamento individual dos trabalhadores.

As regras do FGTS geram tal distorção porque quando a conta vinculada ao trabalhador acumula um saldo grande, o empregado tem incentivo a provocar sua demissão, de forma a se apoderar do dinheiro. Com essa característica do fundo, patrões e empregados não esperam que os contratos durem muito tempo. Além disso, a multa rescisória é paga diretamente ao empregado, o que reforça seu interesse em provocar a demissão, especialmente num período de crescimento econômico, em que arrumaria outro emprego facilmente.

Pelo lado do empregador, o preço da demissão é alto quando o funcionário tem muito tempo de emprego, pois maior será o valor da indenização que lhe é devida. Isso significa que as empresas que têm como política investir em seu quadro de funcionários serão as grandes apenadas. As maiores beneficiárias serão as empresas que rodam seu pessoal de três em três meses.

As intervenções do governo são necessárias especialmente quando a situação macroeconômica não está favorável. Por exemplo, os programas públicos de treinamento e qualificação do desempregado podem melhorar o nível de emprego e a produtividade. No entanto, apesar de ser uma importante ferramenta, o que se observa da qualificação profissional liderada pelo governo federal é a existência de cursos que passam apenas noções gerais, com poucas aulas práticas, cujo ensino é prejudicado pela heterogeneidade das turmas. Além disso, como se optou por descentralizar as ações de qualificação profissional para estados e municípios, com respectivo repasse dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), vários focos de corrupção e  má aplicação de recursos públicos foram encontrados.

O Brasil precisa encontrar a dosagem certa de regulamentações e intervenções, além de um desenho institucional correto, para atingir os objetivos de emprego, produtividade e segurança.

Por fim, as relações de trabalho são altamente afetadas pelas instituições, como a Justiça Trabalhista, cujas decisões consideram recursos previstos em um antigo direito processual do trabalho. Todos os anos, trabalhadores interpõem cerca de dois milhões de ações judiciais contra empregadores. As empresas assumem o custo das taxas federais e legais, mas o maior custo resulta do fato de as empresas se tornarem mais cautelosas no tocante às novas contratações, reduzindo assim o emprego formal.

Há uma confluência dos estudiosos para a ideia de que o correto seria empreender reformas trabalhistas que permitissem determinar corretamente o preço da mão de obra e promovessem o crescimento do emprego, além de alinhar os incentivos necessários para aumentar a produtividade da mão de obra e os salários. É consensual a necessidade urgente de se diminuir drasticamente os encargos da folha de pagamento, pois o custo relacionado ao salário é muito alto para o Brasil e estimula a informalidade no mercado de trabalho. Outra medida é oferecer mais autonomia para que trabalhadores e empresários possam negociar seus contratos de trabalho, sem tanta interferência da legislação. Note-se que não se defende o fim de direitos básicos: eles são importantes para preservar o capital humano do país. No entanto, é difícil crer que uma única legislação trabalhista possa atender de forma eficiente nosso heterogêneo parque produtivo ou possa atender tanto à indústria quanto ao setor de serviços.

Nesse sentido, nosso mercado de trabalho deveria caminhar numa direção de maior flexibilidade. Seria bem-vinda proposta que fizesse os contratos refletirem as condições específicas da empresa empregadora, desobrigando as firmas e os trabalhadores de seguirem o modelo rígido da CLT.

Para ler mais sobre o tema:

Meneguin, Fernando B. “O Funcionamento do Mercado de Trabalho e as Políticas Públicas para a Criação de Emprego”. Em Agenda Legislativa para o Desenvolvimento Nacional. Brasília: Senado Federal, 2010. Disponível em http://www.senado.gov.br/senado/conleg/agendalegislativa.html

Banco Mundial e Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. “Empregos no Brasil”. Volume I: Sessão Infomativa sobre Política. 2002.

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[2] Mercado de Trabalho – Conjuntura e Análise, nov/2010. IPEA.