O R$ 1,1 bilhão de aumentos salariais deveria ir para a população mais carente

Por Roberto Macedo

A má veio neste jornal no último dia 29. O título e o subtítulo da matéria já dizem bastante sobre o conteúdo: Prefeito de SP quer dobrar salários de indicados políticos. Reforma enviada à Câmara também prevê aumento para cargos de chefia, como subprefeitos: impacto será de R$1,1 bilhão em 2022. A proposta também alcança servidores de níveis básico e médio, entre outras extensões.

Para justificá-la, os argumentos apresentados estão longe de convincentes. Um alegado benefício diz que ela eliminará mais de 38 mil cargos hoje vagos. Ou seja, nada custam, não havendo, assim, uma redução de custo na proposta. O benefício estaria em que a Prefeitura, se quiser admitir mais servidores, teria de comprovar a fonte de recursos e ter autorização da Câmara Municipal.

Em cargos comissionados a Prefeitura tem hoje cerca de 5 mil funcionários, sendo a metade deles servidores efetivos que recebem adicionais em função do cargo ocupado. Concluí que pelo menos 2.500 são indicações políticas. Para os comissionados o aumento seria de 96%. No nível básico, a alta prevista é de 23% e no nível médio, de 30%. Ou seja, quem ganha mais receberá aumento maior. A razão, segundo um secretário municipal, seria corrigir “… defasagens e equilibrar valores pagos a comissionados”. Nesses termos, o argumento não convence. Precisaria ser detalhado e comprovado com mais e esclarecedoras informações.

O mesmo vale para aumentos propostos para o vale-alimentação e as bonificações, bem como para a gratificação atribuída aos profissionais de saúde e de educação que atuam nos 35 distritos da cidade com os menores Índices de Desenvolvimento Humano (IDHs).

Parece que foi o então prefeito Bruno Covas que inspirou os aumentos agora propostos. No final do ano passado ele sancionou lei que aumentou o seu próprio salário de R$ 24,1 mil para R$ 35,4 mil, ou 47% a mais. O salário do governador João Doria é de R$ 23 mil. Este é baixo e o do prefeito, muito alto.

Falando à reportagem sobre o assunto, o prefeito Ricardo Nunes disse que parte dos salários está muito defasada e se os funcionários não forem valorizados há o risco de “… perdê-los para a iniciativa privada”.

Essa perda para outros empregadores é uma questão importante que os gestores de recursos humanos avaliam ao examinar a estrutura salarial de sua organização. Mas não se pode ficar só na conversa. O que foi dito precisaria ser sustentado por pesquisas sobre os salários na Prefeitura e no mercado de trabalho, realizada por instituição especializada e de prestígio.

A proposta deveria ser examinada com rigor pela Câmara Municipal, numa discussão transparente para a sociedade em geral. Temo, entretanto, que essas ponderações venham a ser desprezadas por motivos de cunho político, pois muitos vereadores indicam ocupantes de cargos comissionados.

Destaco duas outras restrições adicionais. O custo é alto, R$ $1,1 bilhão em 2022, e presumo que seja assim anualmente daí em diante. E o momento é inoportuno.

Há perto de 14 milhões de desempregados no País, muitos até desistiram de procurar emprego e não são contados como desempregados. A população carente aumentou muito, e com dificuldades que levam mesmo à falta de alimentos, recorrendo até a ossos e outros resíduos de carne. Na situação atual, esse dinheiro deveria ser destinado aos cidadãos mais necessitados e suas famílias.

A outra notícia, no dia 1.º deste mês, também no Estadão, começa boa pelo título: SP vai priorizar áreas mais pobres em divisão de verba. O programa, de natureza plurianual, prevê uma aplicação de R$ 5 bilhões no período 2022-2025, o que implicaria uma média de R$ 1,25 bilhão por ano. A escolha das áreas teve por critério condições de vulnerabilidade social, infraestrutura urbana e demografia, com pesos de 60%, 30% e 10%, respectivamente. Como resultado, as regiões de Capela do Socorro, M’Boi Mirim e Campo Limpo, todas elas carentes, terão 20% dos recursos. Na outra ponta, Santo Amaro, Vila Mariana e Pinheiros ficarão com apenas 2,45% do total. Mas não é esclarecido se são gastos adicionais ou só redistribuição dos hoje realizados.

Um aspecto muito importante é que essas regras foram definidas em cooperação técnica com a Fundação Tide Setubal e a Rede Nossa São Paulo, o que, a meu ver, minimizou o impacto de influências políticas, fazendo que o programa possa atuar para reduzir desigualdades sociais. Conheço mais a Fundação Tide Setubal, uma organização não governamental de origem familiar. As periferias urbanas são o foco do seu trabalho.

Ao projeto de aumento de salários faltou essa cooperação técnica, conforme sugerida acima, que lhe desse melhor fundamentação para justificá-lo, mas sempre com a questão econômico-social do momento postergando sua adoção até que essa questão seja aliviada, pois, neste momento, o dinheiro poupado deveria, vale repetir, ter como destino o socorro aos segmentos mais necessitados da população.

* Roberto Macedo é economista (UFMG, USP e Harvard), professor sênior da USP e membro do Instituto Fernand Braudel.

Artigo publicado no jornal O Estado de S. Paulo em 7 de outubro de 2021.

A norma ficou conhecida como lei dos dois terços, e possuía além do espírito autoritário também um espírito xenófobo, ao proibir empresas de terem em seu quadro mais de um terço de trabalhadores estrangeiros.

Este era o Decreto nº 19.482, de 12 de dezembro de 1930. Ele antecede a fase ditatorial do presidente Getúlio Vargas e o decretamento da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). O Decreto ilustra o momento histórico que o país vivia e a origem autoritária das normas trabalhistas da época.

Após diversas modificações ao longo das décadas, a CLT é agora objeto justamente de uma “modernização”, termo pelo qual também é conhecida a reforma trabalhista. O desafio da reforma é o mesmo da CLT: regular um dos mercados de trabalho mais desiguais do mundo.

INCLUSÃO DOS EXCLUÍDOS

A proposta de modernização trabalhista é motivada pela inclusão das pessoas excluídas. A taxa de desemprego ronda os 14%, enquanto outros 6% da força de trabalho integram a chamada taxa de desemprego “oculto pelo desalento”, ou seja, abdicaram de buscar ativamente uma ocupação ainda que desejem uma.

Além destes cerca de 20% de pessoas desempregadas, temos ainda, entre as ocupadas, 40% de informais. São pessoas sem direitos, que não contam com as proteções constitucionais previstas pelas legislações trabalhista e previdenciária.

Neste grupo estão sobrerrepresentados os jovens, as mulheres, os negros e os pobres. A eles é necessário um olhar mais fraternal e solidário. Na prática a CLT é uma legislação para o homem branco.

As políticas de seguridade social só conseguem amparar esses grupos precarizados parcialmente. Emprego e salário são vitais para redução das desigualdades e erradicação da pobreza: a inclusão no mercado de trabalho é a melhor política social.

A reforma trabalhista tem o potencial de incluir estes grupos com novas modalidades de contratação e mais segurança jurídica para os contratos. Mercados precisam de boas escolhas institucionais para florescer, e no mercado de trabalho não é diferente.

A possibilidade de contratação em jornadas menores do que a jornada de 44h permite que o ajuste no mercado de trabalho se dê na quantidade de horas contratadas, e não no número de empregos formais (gerando desemprego, informalidade).

Ao contrário do que ocorre em outros mercados, no mercado de trabalho o ajuste à demanda não se dá pelo preço (salários), devido à irredutibilidade salarial e ao próprio salário mínimo (e seus encargos). Sem modalidades alternativas de contratação o desemprego e a informalidade são maiores.

Ainda que estas jornadas não sejam as ideais para parte dos trabalhadores, entende-se que possam funcionar como “porta de entrada” para o mercado de trabalho para trabalhadores mais vulneráveis.

Pela literatura, a resistência às novas formas de contratação pode ser explicada – além de pelo medo e a aversão à perda naturais em mudanças como essa – pela teoria de emprego insider-outsider.

Ela preconiza que no mercado de trabalho o que é ganho para o excluído (outsiders) pode ser perda para o incluído (insiders), que tentam bloquear mudanças, frequentemente por meio de sindicatos.

O trabalho intermitente é anedótico neste sentido, porque pode ser entendido como um jogo de soma zero. Suponha um restaurante cuja demanda nos fins de semana exige 40 garçons, mas durante a semana apenas 20.

Hipoteticamente, a sua função de produção é tal que na legislação atual ele emprega no ponto médio: 30 pessoas. Há, portanto, um excesso de garçons ao longo da semana, mas uma escassez no fim de semana.

Com o trabalho intermitente o restaurante, de fato, poderia contratar apenas 20 garçons de modo permanente (demanda do dia de semana), o que seria prejuízo para 10 de seus garçons. Por outro lado, poderia contratar outros 20 de modo intermitente (para a demanda do fim de semana), o que é vantajoso para 10 trabalhadores, por exemplo, desempregados.

Evidentemente os números do exemplo são arbitrários. Poderíamos considerar que sem o trabalho intermitente o restaurante emprega só 20 garçons (seriam geradas então 20 novas vagas) ou considerar que ele já emprega 40 garçons (nenhuma vaga seria gerada, e 20 pessoas ficariam em situação pior).

Os efeitos dependem da realidade de cada firma, mas este exemplo do trabalho intermitente ilustra a lógica de inclusão dos excluídos e de resistência dos incluídos nas novas formas de contratação – que incluem o fortalecimento das jornadas parciais e trabalhos temporários.

Por sua vez, as alterações propostas que afetam procedimentos na Justiça do Trabalho também têm o objetivo de ampliar o emprego formal. A bem-vinda e necessária conduta protetora do Judiciário não pode ser confundida com voluntarismo. Ao inibir o bom funcionamento do mercado, a incerteza jurídica afeta especialmente os trabalhadores, inclusive o informal ou desempregado. A viabilização de contratos depende do “império da lei”.

SEGURANÇA PARA NEGOCIAÇÕES

Em especial, fica fortalecida a segurança jurídica das negociações coletivas, nos moldes do que já vinha decidindo o Supremo Tribunal Federal (STF). As negociações, previstas na Constituição, são estimuladas em outros países e pela Organização Internacional do Trabalho (OIT), como instrumento para geração de ganhos mútuos entre as partes.

Atualmente no Brasil o que for firmado nessas negociações, que contam com a participação dos sindicatos, pode ser anulado pelo Judiciário – que se autoconferiu o papel de decidir o que é bom ou não para cada grupo de trabalhadores.

É simbólica deste entendimento uma decisão do Tribunal Superior do Trabalho (TST) que proclamou que o “o empregado merece proteção, inclusive contra a sua própria necessidade ou ganância”. É um nível de tutela que não tem respaldo nas leis e na Constituição. Deveríamos condenar a busca por prosperidade e melhores condições de vida?

Frisa-se que a prevalência do negociado sobre o legislado não afeta dezenas de direitos indisponíveis, ou seja, que não poderão ser objeto de negociação. Entre eles estão o 13º, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), o seguro-desemprego, o número de dias de férias, o aviso prévio e normas de saúde, higiene, e segurança do trabalho.

Um importante argumento que precisa ser esclarecido também é o de que as negociações só serão vantajosas para patrões, porque os trabalhadores não têm condição de negociar. O contraexemplo se dá por aquela que é a talvez variável mais importante do contrato de trabalho: o salário.

A legislação não define o salário de todos os trabalhadores. É permitido negociar, individual ou coletivamente, termos melhores do que mínimo exigido por lei. Fosse verdadeiro o argumento de que todos trabalhadores que buscarem condições mais favoráveis de trabalho serão imediatamente demitidos, todos os brasileiros contratados formalmente receberiam apenas o salário mínimo.

Por sua vez, é intuitivo que quanto mais aquecido for o mercado de trabalho, maior poder de barganha terão os trabalhadores. A tentativa de incluir dezenas de milhões de pessoas no mercado de trabalho formal afeta este poder de negociação, que será tão maior quanto mais alternativas os trabalhadores possuírem.

O fim da contribuição sindical obrigatória, em longo prazo, também pode contribuir nesse sentido. Na visão otimista, a maior liberdade sindical estimula exatamente uma participação mais ativa dos sindicatos. A faculdade de contribuir para um sindicato tenderá a ser exercida quanto mais representativo um sindicato for.

Os bons sindicatos poderão ser fortalecidos. Já a visão pessimista é que o fim da compulsoriedade gere escassez de recursos e facilite a captura do sindicato pelos empregadores, prejudicando as negociações. A atuação do sindicato tem características de “bem público”, por afetar tanto quem contribui quanto quem não contribui, e poderia ser subfinanciada – por esta ótica.

A drástica mudança na forma de financiamento poderia idealmente também ser o prelúdio de uma reforma sindical. O fim da unicidade necessita de emenda à Constituição, enquanto a reforma trabalhista é apenas um projeto de lei. Eventual competição dos sindicatos tenderia fortalecer a representação dos trabalhadores.

PRODUTIVIDADE E RENDA

As novas formas de contratação e o negociado sobre o legislado dominaram este debate, mas outro aspecto essencial da modernização trabalhista tem ficado esquecido na discussão: a busca por ganhos de produtividade. O crescimento da produtividade do trabalho é o que dita a capacidade que os salários têm de crescer de maneira persistente e sustentável.

Grosso modo, não sendo pelo crescimento da produtividade, países tem apenas outra possibilidade para crescer: pelo aumento de quantidade de trabalhadores. A produtividade se refere, portanto, a capacidade de aumentar o Produto Interno Bruto (PIB) sem mudanças no número de trabalhadores¹. Nas palavras do Prêmio Nobel Paul Krugman “a produtividade não é tudo, mas em longo prazo é quase tudo.”

Aqui é pertinente fazer uma digressão em relação ao popular argumento que diz que a reforma não gera emprego, porque “o que gera emprego é crescimento econômico”. Por outro prisma, poder-se-ia dizer que o que gera crescimento é emprego e produtividade. Não dá pra considerar o crescimento do PIB como exógeno ao mercado de trabalho.

A ênfase que o aperfeiçoamento das leis trabalhistas dá à produtividade não é redundante: este indicador esteve estagnado no Brasil nos últimos anos, e apresentou até evolução negativa em alguns setores da economia. O desempenho ruim persistiu mesmo no bom momento do mercado de trabalho, de boom das commodities e demografia favorável, que ampliaram o emprego formal.

Nossa performance deixou muito a desejar não só em termos absolutos, mas também relativos. Ficamos muito para trás de economias emergentes, como a China, ou maduras, como os Estados Unidos.

São vários os mecanismos por quais as mudanças na CLT permitirão o crescimento da produtividade e, portanto, da renda. Concede-se maior liberdade para que as empresas remunerem por desempenho, possibilidade hoje travada porque judicialmente estas parcelas temporárias podem ser incorporadas definitivamente ao salário ou estendidas a outros trabalhadores com o mesmo cargo, ainda que em outra cidade ou ano.

Outros instrumentos para ganhos de produtividade incluem a terceirização, que encoraja a especialização, e o estímulo para concessão de transporte pelos empregadores, evitando que as pessoas percam tempo e energia nas caóticas redes de transporte das grandes cidades.

A própria prevalência do negociado sobre o legislado tende a permitir ajustes que propiciem condições de trabalho mais amigáveis à produtividade, assim como as novas formas mais flexíveis de jornada tendem a aumentar a permanência nos postos de trabalho e diminuir a rotatividade, outra grande inimiga da produtividade.

A rotatividade é cronicamente elevada no Brasil, e os trabalhadores permanecem pouco tempo em um mesmo posto de trabalho. Ninguém investe em vínculos que tendem a durar pouco, com graves prejuízos para qualificação profissional.

Por sua vez, o problema do desemprego também tem uma intersecção com o problema da produtividade: a inclusão dos excluídos permite o crescimento da produtividade pela via da experiência (on-the-job learning). Trabalhadores que estariam fora do mercado de trabalho passarão a ter mais experiência, ainda que não em contratos permanentes de 44 horas.

EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL

Uma das principais polêmicas da tramitação da proposta se refere ao efeito no emprego de reformas trabalhistas em experiências internacionais. Se do ponto de vista teórico da economia do trabalho a fundamentação é sólida de que a flexibilização das leis trabalhistas vai ao sentido de mais emprego, o resultado de experiências internacionais é objeto de disputa.

Uma primeira controvérsia se refere aos estudos que aplicam técnicas econométricas para estimar a relação de causalidade entre rigidez da legislação e desemprego (ou crescimento). Nesta metodologia estatística esta relação é isolada, ou seja, são controlados os efeitos de outras variáveis que afetam o emprego. A rigidez é medida por um índice – que é arbitrário por construção.

Os críticos da reforma trabalhista apontam estudo publicado pela OIT em 2015, com dados de 63 países para 20 anos, que não detectou relação entre o índice de rigidez e o nível de emprego, mantidos outros fatores constantes².

Os autores do estudo são mais cautelosos a respeito das conclusões do que os seus entusiastas brasileiros, afirmando que uma legislação trabalhista rígida pode não afetar o nível de emprego se cuidadosamente desenhada. Ainda, o desenho desta legislação deveria levar em conta as condições específicas do mercado de trabalho em cada país. Reconhecem também que o efeito sobre o emprego pode variar entre grupos da população (ex: jovens).

Com metodologia semelhante, outros estudos chegaram à conclusão divergente daquela do estudo da OIT, isto é, concluíram que a rigidez trabalhista afeta negativamente o nível de emprego. Entre eles podemos destacar o de Andrei Schleifer, o economista mais citado do mundo na academia, que com seus co-autores analisou 85 países³; e o do Prêmio Nobel James Heckman, que teve amostra de 43 países e ênfase na América Latina⁴.

A ausência de um resultado consensual entre estudos de fontes respeitadas é frustrante, mas pode ser explicada. Fora a dificuldade de controlar estatisticamente o impacto de outras variáveis nesta relação, os próprios indicadores de rigidez trabalhista e de desemprego são pouco apropriados para esse tipo de estudo.

Os índices de rigidez trabalhista são construídos artificialmente: embora muito interessantes para fazer comparações no tempo e entre países, são menos pertinentes para identificar causalidade entre variáveis. São atributos que outros índices também possuem, como o de desenvolvimento humano (IDH).

Por sua vez, análises comparadas de desemprego são sempre questionáveis porque as definições de desemprego variam em cada país, e compatibilizá-las não é trivial.

Outro objeto de disputa no debate sobre a reforma trabalhista se refere a experiências individuais de alguns países. São populares os casos de economias grandes que fizeram reformas em anos recentes, como Espanha, México e Alemanha.

Com frequência, se apontou que estas reformas “precarizaram” as relações de trabalho sem trazer ganhos no desemprego. Porém, desta vez, não é apontada evidência empírica como base.

No caso da Espanha, que fez sua reforma em 2012, foram identificados efeitos positivos, e rápidos, da reforma trabalhista sobre o emprego, por estudos de pesquisadores espanhóis⁵ e da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)⁶, entre outros. Para o caso mexicano, ainda há carência de estudos.

Já em relação às reformas trabalhistas na Alemanha feita na década passada, a OCDE apontou em 2016 que elas tornaram o mercado de trabalho mais forte e que, graças a elas, a taxa desemprego continuou a cair e é agora a mais baixa da União Europeia⁷.

Em outra oportunidade, a OCDE defendeu que o desempenho macroeconômico alemão acima de seus vizinhos, inclusive em relação ao desemprego, teve como “base” as reformas trabalhistas feitas a partir de 2002⁸.

Há uma série de outros trabalhos empíricos reconhecendo os efeitos positivos das reformas trabalhistas alemãs, inclusive atribuindo a elas o bom desempenho durante a crise econômica mundial – comumente chamado de “milagre”⁹.

Na França, que também se prepara para uma reforma trabalhista sob o presidente Emmanuel Macron, publicação dos Ministérios da Economia e Finanças e do Comércio Exterior explica que a maior parte dos milhões de empregos criados na Alemanha foram em contratos em regime de tempo parcial ou temporários – que são fortalecidos na proposta brasileira¹⁰.

Adicionalmente, há estudos apontando que a partir de 2010 a expansão do emprego pelas jornadas parciais foi dando espaço a uma expansão de empregos em tempo integral¹¹.

Note que as novas modalidades de contrato previstas pela modernização brasileira são, junto com o fortalecimento da segurança jurídica, o principal mecanismo pelo qual se espera incluir os excluídos. São modalidades que em outros países são usadas por jovens e mulheres. Na Holanda, 60% das mulheres empregadas trabalham menos de 30 horas semanais (e apenas 18% dos homens), segundo a OCDE.

Essas evidências de outros países não integraram o debate da modernização trabalhista no Brasil nos últimos meses. Experiências individuais de outros países foram usadas em geral para se opor à reforma, com base em evidências apenas anedóticas.

Evidentemente que experiências de país A ou B não devem vincular qualquer opção de política pública no Brasil. Mesmo as conclusões dos estudos sobre reformas trabalhistas, sejam positivas ou negativas, precisam ser vistas com cautela, uma vez que o teor das reformas pode ser em muito diferente da proposta para o Brasil.

Portanto, parece ser mais conveniente a abordagem de Gordon Betcherman, preconizada em estudo do Banco Mundial, que reconhece a existência de um amplo espaço para as legislações trabalhistas de países emergentes no espectro “flexibilidade-rigidez”¹². Desde que se evitem os extremos, seja de flexibilidade (baixo desemprego e informalidade, mas alta precarização) seja de rigidez (pobreza, com muitos “direitos” que não saem do papel), haveria muitas opções para o legislador.

Também é promissor o tratamento sugerido pelos professores Nauro Campos e Jeffrey Nugent para os índices de rigidez da legislação trabalhista. A comparação de um país com outros deveria ser cotejada com os dados domésticos de desempenho do mercado de trabalho¹³.

Na comparação internacional, temos uma das legislações menos flexíveis do mundo, com a 132^a posição entre 144 países (LAMRIG, publicado pelo Instituto de Economia do Trabalho (IZA)) ou a 144ª entre 159 países (Instituto Fraser).  Nos dois rankings, Japão, Hong Kong, Nova Zelândia, Estados Unidos e Canadá aparecem na liderança, e Angola e Venezuela nas últimas posições.

A comparação por si não é um problema, mas infelizmente no Brasil temos também altas taxas de desemprego e informalidade, e uma baixa taxa de crescimento da produtividade. O conjunto desses indicadores cronicamente ruins sugere a necessidade de mudanças.

PREVIDÊNCIA E TERCEIRIZAÇÃO

Há no debate uma genuína preocupação de que as inovações da modernização trabalhista prejudiquem a Previdência. Ela se somaria a outras tendências estruturais de economias modernas, como a indústria 4.0, que tendem a enfraquecer a arrecadação previdenciária.

Isso seria especialmente deletério no Brasil, cuja previdência, com uma das tributações sobre a folha mais pesadas do mundo, é especialmente dependente da contribuição patronal tradicional.

Por outro lado, se existem mudanças estruturais ocorrendo no mercado de trabalho, não seria melhor justamente permitir a formalização de outras formas de contratos de trabalho? Desde que não sejam usadas de maneira espúria, a segurança jurídica para o trabalho intermitente e o autônomo exclusivo, por exemplo, poderiam, ao contrário, ampliar a arrecadação.

Cabe observar também que, sendo a reforma bem-sucedida em incluir os excluídos (desempregados e informais), aumenta-se a massa salarial sujeita à tributação. Ainda no âmbito da arrecadação previdenciária, é louvável a majoração da reforma da multa por empregado informal, que sobe em até 7 vezes, para R$ 3.000.

Da mesma forma, há um sincero medo de que a terceirização da atividade-fim também prejudique a arrecadação. Este é um debate que foi mal embasado, a partir de estudo rudimentar que apontava que o terceirizado ganha 25% menos do que o contratado diretamente.

No mercado de trabalho, os salários são determinados pelas forças da demanda por trabalho pelos empregadores e da sua oferta pelos trabalhadores. Eles não deveriam ser afetados pela forma de contratação, se direta ou indiretamente.

Em verdade, a pesquisa, da Central Única dos Trabalhadores (CUT), meramente comparou a remuneração média de funcionários em setores classificados como tipicamente de terceirizados e tipicamente de contratação direta. Não foi comparada a remuneração de trabalhadores terceirizados e trabalhadores contratados diretamente com as mesmas funções.

Seria o mesmo, portanto, que comparar o salário de um juiz e de um faxineiro do fórum, e explicar a diferença pelo fato do faxineiro ser terceirizado. Estudos que realmente fizeram a comparação apropriada identificaram diferenças muitos menores, e até positivas em ocupações de maior qualificação¹⁴.

Também não é consistente a lógica do argumento de que a terceirização da atividade-fim permitirá que trabalhadores contratados diretamente sejam demitidos para que outros mais baratos sejam contratados.

Sendo os salários determinados pelas forças de mercado, não haveria razão para que, por exemplo, o porteiro João fosse demitido para que um terceirizado José seja contratado com um salário menor. Se José já estava disponível e aceitava um salário menor, porque o condomínio esperaria a terceirização para o contratar?

Há duas exceções a este raciocínio: a terceirização no serviço público, uma vez que os salários não são determinados pelo mercado, e a terceirização espúria: a mera intermediação de mão de obra com o objetivo de sonegar encargos. Assim, há um importante argumento de que a vedação à terceirização da atividade-fim é principalmente um instrumento para evitar que se fuja da tributação.

Cabe, porém, refletir sobre as perdas decorrentes da insegurança jurídica que a vedação à terceirização gera, diante da impraticalidade de exigir que burocratas distingam o que são atividades meio e fim de milhares de empresas.

A terceirização em atividades-fim é amplamente adotada fora do país. Empresas terceirizam desde o estabelecimento de seus preços (McDonalds, Coca-Cola, General Eletric, Nestlé) até o desenho dos produtos (Samsung, Ford, Intel, Lufthansa). A gigante Ikea até faz o desenho dos móveis que vende, mas não fabrica nenhum deles.

Esses arranjos, que potencialmente geram emprego e incrementam a produtividade, e por isso, a renda, teriam segurança para nascer no Brasil?

CONSIDERAÇÕES FINAIS

É importante salientar que os mecanismos por meio das quais a reforma trabalhista tem potencial para aumentar o emprego e a renda não são explicados por suposta benevolência dos empregadores. Ao contrário, a regulação do mercado de trabalho deve ser consciente de que a motivação das firmas é de expandir seus lucros.

Qualquer contratação pressupõe a busca do empresário pelo lucro. Não é possível esperar que os empregadores vão empregar mais porque são “bonzinhos”. A legislação e a jurisprudência trabalhistas devem, portanto, ser elaboradas com ciência dessa restrição que opera em uma economia de mercado.

A aversão que temos aos patrões não pode ser maior do que o desejo de melhorar a vida dos brasileiros. A reforma gera os mecanismos para que o emprego formal e a renda floresçam dentro da lógica do capital.

A regulação do mercado de trabalho não é trivial e nossos anseios por proteção podem justamente prejudicar quem se busca proteger. Ilustrativamente, estudo econométrico sobre a PEC das Domésticas concluiu que em decorrência da medida o emprego se reduziu e mulheres de baixa qualificação foram movidas para fora da força de trabalho ou para empregos piores¹⁵.

Evidentemente que a reforma trabalhista não é capaz de, sozinha, propiciar o desenvolvimento e a redução das desigualdades, e nem terá fortes efeitos imediatos no emprego e na produtividade. É preciso desfazer o nó fiscal, que tanto reprime a economia com redução de investimentos público, elevada carga tributária e juros altos.

São necessárias reformas, também microeconômicas, que melhorem o ambiente de negócios, a qualidade da educação e deem mais eficiência e progressividade às despesas do Estado e ao sistema tributário.

Por outro lado, é natural que um projeto de lei com tantas mudanças sofra resistência, porque é difícil concordar com todos os seus dispositivos. Por exemplo, talvez pudessem ser deixadas para negociações coletivas itens que integrarão o texto da lei (salvo veto) e consistem em demanda de profissionais de áreas específicas, com ganhos menos evidentes para o conjunto de trabalhadores.

É o caso das demandas de médicas e enfermeiras (possibilidade de gestante e lactante trabalharem em local de baixa insalubridade) e bancárias (fim do intervalo de 15 minutos antes das horas-extras).

Outra reflexão é se a velocidade da tramitação da proposta, conjugada com tantos eventos políticos relevantes no país nos últimos meses, não prejudicou a sua assimilação – e até aceitação – pelos operadores do Direito. A almejada segurança jurídica depende também do convencimento deles, e não apenas de dispositivos em uma lei.

De todo modo, é urgente que o debate sobre as normas trabalhistas, que irá continuar depois de apreciação da reforma, perca o seu componente maniqueísta, em que os que são favoráveis à manutenção do status quo atual possuem o monopólio das boas intenções e do interesse no bem-estar dos trabalhadores.

Versão deste texto foi originalmente publicada no portal JOTA, em 2 de julho de 2017, sob o título “Reforma trabalhista é aposta para o crescimento do emprego”.

Sugestões de leitura:

Ao longo da tramitação da reforma trabalhista, o Senado ouviu os principais especialistas do Brasil em Economia do Trabalho, cujas apresentações seguem abaixo:

André Portela

Sérgio Firpo

José Pastore 1 e 2

José Márcio Camargo

Hélio Zylberstajn

A respeito especificamente do tema produtividade, também é de interesse o estudo dos professores Roberto Ellery, Ricardo Paes de Barros e Diana Grosner, publicado pelo Ipea e coletâneas organizadas recentemente por Regis Bonelli, Fernando Veloso e Armando Castelar Pinheiro, do IBRE, FGV; e Luiz Ricardo Cavalcante e Fernanda DeNegri, do Ipea.

Parecer da Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal.

_______________

¹ Rigorosamente, essa seria na verdade a produtividade média do trabalho, que se distingue da produtividade marginal do trabalho. Para os fins deste texto não diferenciamos os conceitos.

² FENWICK, C.; MARTINSSON, S.; PIGNATTI, C.; RUSCONI, G. Labour Regulation and Employment Patterns. World Employment and Social Outlook. Genebra: OIT, 2015.

³ SCHLEIFER, A.; DJANKOV, S.; LA PORTA, R.; LOPEZ-DE-SILANDEZ, F. The Regulation of Labor. National Bureau of Economic Research Working Paper nº 9756. Junho de 2003.

⁴  HECKMAN, J.; PAGÉS-SERRA, C. The Cost of Job Security Regulation: Evidence from Latin American Labor Markets. Economia 2, 109-154. 2000.

⁵ AGUIRREGABIRIA, V.; ALONSO-BORREGO, C. Labor Contracts and Flexibility: Evidence from Labor Market Reform in Spain. Economic Inquiry, volume 52, issue 2, pp 930-957. Abril de 2014.

⁶ OCDE. The 2012 Labour Market Reform in Spain: A Preliminary Assessment. OECD Publishing, 2014.

⁷ OCDE. OECD Economic Surveys: Germany. Abril de 2016.

⁸ OCDE. Germany Keeping the Edge: Competitiveness for Inclusive Growth. Fevereiro de 2014.

⁹ BURDA, M. C.; HUNT, J. What Explains the German Labor Market Miracle in the Great Recession? Brookings Papers on Economic Activity. The Brookings Institution, 2011.

¹⁰ BOUVARD, F.; RAMBERT, L.; ROMANELLO, L.; STUDER, N. How have the Hartz reforms shaped the German labour market?. Trésor-Economics, nº 110. Ministère de l’Économie, et des Finances et Ministère du Commerce Extérieur  março de 2013.

¹¹ BURDA, M. C. The German Labor Market Miracle, 2003 -2015: An Assessment. SFB 649 Discussion Paper 2016-005. Fevereiro de 2016.

¹² BETCHERMAN, G. Labor Market Regulations: What do we know about their Impacts in Developing Countries?. The World Bank Research Observer, vol. 30, no. 1. Fevereiro de 2015.

¹³ CAMPOS, N. F.; NUGENT, J. B. The Dynamics of the Regulation of Labor in Developing and Developed Countries since 1960. IZA Discussion Paper No. 6881. Setembro de 2015.

¹⁴ STEIN, G. ZYLBERSTAJN, G.; ZYLBERSTAJN, H. Diferencial de salários da mão de obra terceirizada no Brasil. Working Paper 4/2015. Center for Applied Microeconomics, São Paulo School of Economics. Agosto de 2015.

¹⁵ PIRES, P. O. M. Labor Rights, Formality and Spillovers: Evidence from Brazil. Dissertação apresentada à Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas. Orientador Rodrigo dos Reis Soares. São Paulo, 2016.

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I. Os efeitos das isenções e benefícios fiscais sobre produtos essenciais

É de conhecimento comum que os impostos indiretos, os IVAs (Imposto Sobre Valor Adicionado), são regressivos do ponto de vista da renda. De forma mais simples, o resultado da aplicação da alíquota do IVA sobre o preço de um produto irá representar uma proporção bem maior da renda de famílias de classe baixa do que a proporção da renda alcançada nas famílias de renda elevada. Assim, para cada unidade de consumo, o IVA cobrado representa um percentual maior da renda das classes mais baixas, sendo por isso considerado como instrumento concentrador de renda (regressivo).

Tradicionalmente os governos tem aplicado alíquotas reduzidas (ou isenções) sobre produtos essenciais às famílias de baixa renda como mecanismo de redução da regressividade do IVA.  Uma vez que os produtos essenciais representam parte substancial do orçamento do cidadão de baixa renda, a tributação reduzida (ou isenção) representaria uma diminuição da relação entre o IVA incidente por produto e a sua renda.

No entanto, esta conclusão é apenas uma forma de olhar o resultado de benefícios fiscais aplicados sobre produtos básicos.   Devemos lembrar que os demais cidadãos não incluídos na categoria de baixa renda também irão adquirir os produtos essenciais com o mesmo benefício fiscal. Dependendo do tamanho da classe média e alta de um país, assim como do número de produtos associados ao referido benefício fiscal, o valor que deixou de ser recolhido pelos cidadãos mais abastados pode representar parcela substancial, ou talvez a maior parte, do total do benefício fiscal concedido.

É necessário entender que os benefícios fiscais são considerados como “gastos” do governo¹. Neste sentido, se a maior parte do “gasto” do governo (renúncia fiscal), no caso dos benefícios fiscais a produtos essenciais, é destinada às classes média e alta, então o benefício fiscal concedido sobre produtos essenciais poderá resultar até em concentração de renda.

Caso se demonstre que parte substancial da renúncia fiscal é destinada às classes média e alta, caberia argumentar que as políticas sociais compensatórias, tais como Bolsa Família, seriam mais eficientes em combater a desigualdade de renda do que a concessão de benefícios fiscais sobre produtos essenciais às classes de renda inferiores.  Neste caso, os produtos essenciais seriam tributados à mesma alíquota que os demais produtos (alíquota genérica), e a arrecadação correspondente seria utilizada para fazer políticas compensatórias.

A conclusão acima é suportada por estudos internacionais que vêm sendo publicados há algum tempo. O relatório da OCDE “OECD Economic Survey – Brazil 2013”(página 30) especula e conclui também que “isenções específicas direcionadas a classes baixas, ……, aumenta a progressividade mas podem criar uma perda (linkage) significativa, uma vez que uma grande parte do gasto fiscal (renúncia fiscal) irá beneficiar famílias de alta renda.” O relatório também conclui que uma forma mais eficiente de atingir as famílias de baixa renda seria através dos programas de transferência de renda².

Estudo realizado pelo Escritório de Orçamento do Congresso Americano (“Effects of Adopting a VAT”³) também concluiu que a aplicação da alíquota genérica para os produtos essenciais combinado com a utilização das políticas compensatórias reduz a carga tributária do IVA sobre o quintil mais pobre da população de 3,9% da renda para -0,2%.  

A Consultoria Econômica “Copenhagen Economics” produziu estudo bastante completo sobre os efeitos da aplicação de isenções e alíquotas reduzidas do VAT sobre diversos produtos e serviços, inclusive alimentos. O resultado deste estudo, publicado no site da Comissão Europeia⁴, indica que, mesmo sem política compensatória, a utilização de uma mesma alíquota para todos os produtos (sem reduções e isenções) resultaria em uma melhoria do bem-estar do consumidor em 0,03%, equivalente a 1,3 bilhão de Euros⁵. A mesma pesquisa também conclui que eventual redução de alíquotas sobre produtos alimentícios pode gerar uma perda (vazamento) de receita que irá beneficiar famílias de alta renda.

II. A distribuição do gasto tributário (renúncia fiscal) entre as famílias em decorrência da isenção de PIS e COFINS sobre os produtos da cesta básica.

A Lei nº 10.925/2004 instituiu isenção (alíquota zero) do PIS/COFINS sobre a importação e comercialização de diversos produtos alimentícios. A lista é bastante extensa, incluindo produtos tais como:  arroz, feijão, carne, farinha de trigo, pão, leite e seus derivados, açúcar, café e massas. Destaca-se que, pela sua abrangência, a lista inclui produtos que podem ser considerados supérfluos, tais como massas e carnes importadas.

Segundo o Relatório “Análise da Arrecadação das Receitas Federais – Dezembro 2014”⁶, a renúncia fiscal decorrente da isenção dos produtos da cesta básica alcançou o valor de R$ 9,3 bilhões durante o ano de 2014.

Para estimar o quanto desta renúncia fiscal foi “consumida” pelas classes mais baixas de renda utilizamos a Pesquisa de Orçamento Familiar 2008/2009 realizada pelo IBGE (POF-2008/2009). A fonte para o presente estudo foi a Tabela 1.1.14 da POF⁷ que permite visualizar no detalhe as despesas (monetária e não monetária) com alimentação no domicílio por classe de renda. A lista de alimentos da tabela é bastante específica sendo possível identificar com um bom grau de precisão quais os produtos estão sujeitos a isenção do PIS/COFINS.

A tabela permite identificar, por exemplo, que famílias com renda até R$ 830,00 gastam R$ 2,78 com o consumo de massas, enquanto que as famílias com renda superior a R$ 10.375,00 gastam em média R$ 4,85. Aplicando as alíquotas do PIS/COFINS sobre a despesa com cada produto objeto da isenção, por faixa de renda, foi possível obter quanto (proporção) da renúncia fiscal foi destinada para cada classe de renda.

Existem algumas questões metodológicas no cálculo que estão detalhadas em documento em separado, mas que no nosso entender não devem causar prejuízo às conclusões aqui apresentadas. Cabe ressaltar que as faixas de renda foram corrigidas utilizando-se diversos critérios, mas o resultado aqui apresentado foi corrigido pelo IPCA e pela variação do rendimento real médio (PME). Vejamos então a distribuição da renúncia fiscal por faixas de renda:

As famílias que ganham até R$ 2.082 se apropriam de apenas 24,71% da renúncia fiscal. Pelo Critério Brasil de distribuição de renda, segundo o qual integram a classe média aqueles que tem rendimento superior a R$ R$ 1.814, é possível afirmar que mais de 75,29% da renúncia fiscal é destinada às classes média e alta.  Fazendo os cálculos para rendas superiores a R$ 4.164, ainda assim, 46,57% da renúncia fiscal é apropriada pelas classes média/alta.

A perda de arrecadação para classes de renda que não necessitam do benefício fiscal é substancial e pode ser um importante recurso para políticas compensatórias. Segundo os dados do relatório sobre segurança alimentar no Brasil (2014) publicado pela FAO⁸, 3,56% das pessoas no Brasil estão em situação de extrema pobreza (dado 2012) e recebem do governo um benefício mensal de R$ 77,00 (2014). Com o valor correspondente à renúncia fiscal desnecessária (R$ 7,02 bi) o benefício acima poderia ser duplicado.  Ainda segundo a FAO, um programa de grande eficácia na erradicação da fome, o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), custou 3,3 bilhões de reais para o governo federal em 2012. Com metade do valor da renúncia fiscal poder-se-ia dobrar o programa.

Estamos falando apenas da isenção do PIS/COFINS, mas os Estados também concedem isenções de ICMS sobre produtos da cesta básica o que deve gerar uma perda substancial de arrecadação tributária na forma aqui exposta.

III. Mecanismo de restituição, distorção no mercado de trabalho e conclusões

Uma das soluções para o problema acima seria a cobrança do PIS/COFINS sobre os produtos da cesta básica (alíquota genérica – 9,25%) e o valor arrecadado seria utilizado em política social compensatória. Como verificamos acima, o resultado seria mais eficiente em reduzir a regressividade dos IVAs do que a concessão de isenções.

Na prática, porém, muitas pessoas de classe de renda baixa iriam pagar preços mais altos por alimentos e poderiam não receber os benefícios sociais do governo. No entanto, diferente de outros países, o Brasil tem desenvolvido recentemente uma “tecnologia” que pode ajudar na solução deste problema. A chamada Nota Fiscal com CPF pode permitir que o PIS/COFINS pago na compra dos produtos alimentícios seja imediatamente creditado na conta da pessoa cadastrada, ou ainda, no próprio cartão do bolsa família.  Eventuais fraudes poderiam ser combatidas pela restrição do valor do crédito por CPF. Com esta solução, a regressividade da cobrança do PIS/COFINS sobre alimentos da cesta básica poderia ser substancialmente reduzida.

Cabe ainda destacar outro ponto de ineficiência da isenção do PIS/COFINS sobre produtos da cesta básica. No atual sistema, bares e restaurantes compram os produtos isentos, mas não tomam créditos. Como consequência, os alimentos contidos nas refeições acabam sendo tributados pelo PIS/COFINS e a alimentação fora de casa fica proporcionalmente mais cara do que a realizada no domicílio. Para algumas faixas de trabalhadores, o custo das refeições fora do domicílio é um importante componente na decisão de aceitar um trabalho. Indiretamente, teríamos um aumento no preço (salário) de equilíbrio do mercado de trabalho e redução da oferta de emprego.

A eliminação das isenções e benefícios fiscais também pode resultar em redução da alíquota genérica aplicada aos demais produtos e serviços, espalhando benefícios para todos os consumidores, mas sem alcançar o efeito distributivo desejado.  Importante ainda ressaltar que o excesso de isenções e benefícios fiscais também gera um custo burocrático para empresas e fisco, visto que se gastam centenas de horas de advogados e funcionários públicos para se determinar se a empresa está ou não habilitada a usufruir determinado benefício fiscal, sem contar o custo da incerteza jurídica.

Procurar resolver as ineficiências do sistema tributário brasileiro não tem sido considerado seriamente por boa parte dos economistas e políticos brasileiros. Não é o que acontece no resto do mundo, os efeitos econômicos são levados em conta para a adoção de qualquer medida tributária. O Brasil precisa começar a encarar seriamente seu sistema tributário.

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¹ A Receita Federal do Brasil apresenta relatório anualmente denominado de “Demonstrativo dos Gastos Governamentais Indiretos de Natureza Tributária – (Gastos Tributários) – PLOA” onde enumera os valores que deixaram de arrecadar em virtude de isenções e demais benefícios fiscais. O relatório para o ano de 2014, utiliza a seguinte definição:

“….essas desonerações irão se constituir em alternativas às ações Políticas de Governo, ações essas que têm como objetivo a promoção do desenvolvimento econômico ou social, não realizadas no orçamento e sim por intermédio do sistema tributário. Tal grupo de desonerações irá compor o que se convencionou denominar “gastos tributários”.”  (fls 7)

http://www.receita.fazenda.gov.br/publico/estudotributario/BensTributarios/2014/DGT2014.pdf

²OECD Economic Surveys: Brazil 2013 – http://www.oecd-ilibrary.org/economics/oecd-economic-surveys-brazil-2013_eco_surveys-bra-2013-en

³ Effects of Adopting  a VAT(1992), pag.38,39 e 40 – https://www.cbo.gov/sites/default/files/102nd-congress-1991-1992/reports/1992_02_effectsofadloptingavat.pdf

⁴ “Study on Reduced VAT applied to goods and services in the Member States of the European Union” (2007) – http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/vat/how_vat_works/rates/study_reduced_vat.pdf

⁵ Idem nota 4 , páginas 14 e 15. O estudo utiliza a premissa de neutralidade fiscal-orçamentária. Assim, uma redução de alíquota ou isenção deve ser compensada por aumento da alíquota genérica, visto que a necessidade orçamentária continua sendo a mesma.

⁶ Relatório Análise da Arrecadação das Receitas Federais – Dezembro 2014 – http://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/arrecadacao/relatorios-do-resultado-da-arrecadacao/2014/analise-mensal-dez-2014.pdf/view

⁷ Tabela 1.1.14 – Despesas monetária e não monetária média mensal familiar, com alimentação, por classes de rendimento total e variação patrimonial mensal familiar, segundo os tipos de despesa, com indicação do número e tamanho médio das famílias, na área urbana – Brasil – período 2008-2009

⁸ O ESTADO DA SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL – Um retrato multidimensional – RELATÓRIO 2014 – FAO

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A política de valorização do salário mínimo constante da MP 672/2015 replica as regras da Lei 12.382, de 25 de fevereiro de 2011. Os reajustes para o período 2016-2019 terão a mesma fórmula que tiveram os reajustes do período 2012-2015: para cada ano, o salário mínimo será reajustado pela inflação do ano anterior e pelo crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) de dois anos antes¹.

O índice de inflação usado para a preservação do poder aquisitivo do mínimo continua sendo o Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), cabendo ao componente do crescimento do PIB a parcela de ganho real da fórmula.

Embora a política de valorização do salário mínimo tenha concedido grande aumento real no período 2011-2015², a mesma política não deve conceder aumentos reais importantes nos próximos anos, por conta do arrefecimento da economia, já que existe a defasagem em relação ao crescimento do PIB³. Assim, o valor do salário mínimo dos anos de 2016 e 2017 não contaria com aumento real devido à estagnação do PIB em 2014 e à provável retração de 2015.

No entanto, a variação negativa do PIB não é incorporada no valor do salário mínimo. A MP 672/2015 prevê o uso do PIB “a título de aumento real”. Assim, em caso de recessão, o menor valor aplicado seria zero, e o salário mínimo seria reajustado somente pela inflação observada no ano anterior.

Estimamos o valor do salário mínimo para o período 2016-2019, de acordo com a política de valorização do salário mínimo da MP 672/2015. Usamos as expectativas do Sistema de Expectativas de Mercado do Banco Central do Brasil para os valores estimados do crescimento do PIB (2015-2017) e da inflação (2015-2018)⁴. O resultado é apresentado no Gráfico 1 e na Tabela 1, abaixo.

Gráfico 1 – Salário mínimo: valor de 2015 e estimativa para 2016-2019 pela regra da MP 672/2015

Tabela 1 – Valor estimado do salário mínimo para 2016-2018 pela regra da MP 672/2015

Estimamos que, pela manutenção da regra, o salário mínimo passaria a marca de R$ 1.000 em 2019, mas teria um aumento real de apenas 1,16% no período 2016-2018, por conta da estagnação do PIB em 2014, da retração em 2015, e do crescimento modesto esperado para 2016. Este valor corresponderia a um aumento real médio de apenas de 0,4% ao ano.  A decomposição entre aumento nominal e real é apresentada no Gráfico 2.

Gráfico 2 – Decomposição do aumento nominal e real estimado do salário mínimo para 2016-2018 pela regra da MP 672/2015

Cabe ressaltar que as estimativas para os últimos anos da série tendem a ser bem menos precisas do que as do início da série. Enquanto o valor estimado para 2016, por exemplo, é baseado no crescimento do PIB em 2014 (um valor já conhecido) e na estimativa do INPC de 2015 (que pode ser estimada com razoável confiança), o valor estimado para 2019 é baseado na expectativa de crescimento do PIB em 2017 e na expectativa do INPC para 2018.

Dessa forma, a virtual ausência de ganho real no salário mínimo dos anos de 2016 e 2017 é, por ora, algo mais concreto do que a valorização real de 1,06% e 2,05% para 2018 e 2019.

2. Por que os gastos do governo federal aumentam com o aumento do salário mínimo?

Teoricamente, o salário mínimo não deveria afetar significativamente as contas de um governo central. Por ser uma variável do mercado de trabalho, ele impactaria apenas o salário de empregados do governo federal que recebem esse valor (um baixo contingente) e aqueles serviços e obras contratados que são intensivos em mão de obra de baixa produtividade. Entretanto, o governo federal incorre em aumentos substanciais nos seus gastos quando se eleva o salário mínimo devido i) à vinculação constitucional do salário mínimo e; ii) à ampliação da faixa de elegibilidade de benefícios sociais (prevista também, em parte, na Constituição).

Vinculação

A Constituição Federal prevê a vinculação do salário mínimo na Previdência Social e na Assistência Social. Assim, no Brasil, o salário mínimo não apenas é o menor salário do mercado de trabalho, mas também serve como piso para os benefícios da Previdência (aposentadorias, pensões e auxílios, conforme o art. 201, § 2º⁵), abono salarial e para o Benefício de Prestação Continuada (BPC, conforme o art. 203, V⁶) ― muito embora o próprio dispositivo da Constituição que institui o salário mínimo vede expressamente a sua vinculação para qualquer fim (art. 7º, IV).

Quase dois terços dos benefícios da Previdência Social possuem o valor de um salário mínimo, totalizando mais de 17 milhões de benefícios⁷, ao custo de cerca de R$ 180 bilhões em 2015. Destaca-se ainda o contingente de 9 milhões de beneficiários da clientela rural, cuja aposentadoria também tem vinculação com o mínimo (art. 201, § 7º, II⁸). Por sua vez,  o Benefício de Prestação Continuada (BPC), um benefício assistencial, tem mais de 4 milhões de beneficiários, custando cerca de R$ 42 bilhões em 2015⁹.

Ainda pela Constituição, o salário mínimo é também o valor do abono salarial (art. 240, § 3º¹⁰): são 24 milhões de beneficiários, ao custo de R$ 19 bilhões em 2015¹¹. Legislação infraconstitucional vincula ainda o seguro-desemprego ao valor do salário mínimo¹², em um total de 9 milhões de beneficiários e custo de R$ 38 bilhões neste ano¹³.

Faixa de elegibilidade de benefícios

Com o aumento do salário mínimo, amplia-se a faixa de elegibilidade de benefícios pagos pelo governo federal, elevando o número de beneficiários. O abono salarial e também o BPC usam valores vinculados ao salário mínimo como critério de elegibilidade para recebimento dos benefícios. Para o abono salarial, a referência é dois salários mínimos mensais, enquanto para o BPC é de ¼ do salário mínimo como renda familiar per capita¹⁴.  Assim, quando o salário mínimo aumenta, mais pessoas passam a ter direito ao abono salarial e ao BPC, além das que já recebiam o benefício anteriormente, com impacto nos cofres do governo.

O crescimento dos gastos do governo federal por conta da elevação do salário mínimo (pela vinculação e pela ampliação da faixa de elegibilidade dos benefícios) será significativamente atenuado, em termos reais, se a manutenção da política de valorização do salário mínimo de fato não for capaz de conceder a ele aumento real importante entre 2016-2019.

3. Política de valorização do salário mínimo no período 2011-2015: possíveis consequências indesejáveis

A política de valorização do salário mínimo, agora renovada pela MP 672/2015, apesar de ganhos evidentes (como no consumo daqueles que recebiam o salário mínimo), despertou preocupação sobre consequências indesejáveis da forte valorização. Além do já citado efeito nas contas do governo federal e do efeito evidente na elevação dos custos unitários de trabalho (e, logo, na competitividade do país e também na inflação), destacam-se considerações de seus efeitos: i) na distribuição de renda e no combate à pobreza e ii) no mercado de trabalho.

Distribuição de renda e combate à pobreza

A recuperação do valor do salário mínimo nas últimas duas décadas e a sua valorização de maneira mais acentuada nos últimos anos (vide Gráfico 3) fez com que a trajetória do salário mínimo se descolasse da dos menores rendimentos. Assim, aumentos do salário mínimo teriam perdido gradativamente a efetividade em combater a pobreza e elevar os menores rendimentos da economia (reduzindo a desigualdade de renda) (tema discutido anteriormente no blog)

Segundo Foguel, Ulyssea e Courseil (2014), do Ipea, enquanto em 1995 o salário mínimo equivalia a 25% do rendimento médio do trabalho, em 2012 ele já correspondia a 45% deste valor¹⁵. Segundo eles, “há uma migração dos trabalhadores de salário mínimo para as partes mais altas da distribuição de renda”. Barbosa (2014), antes de assumir o Ministério do Planejamento da atual administração, avaliou que a política de valorização do salário mínimo o elevou para o patamar de 40% do salário médio, que seria “nível de país desenvolvido da Europa” ¹⁶.

Gráfico 3 – Valor real do salário mínimo (média anual) entre 1974 e 2014

A título de ilustração, o valor do salário mínimo em 2015 (R$ 788) já se encontra dez vezes acima da linha da extrema pobreza brasileira (R$77) e cinco vezes acima da linha da pobreza (R$ 154), que são referência para os valores do Programa Bolsa Família (PBF)¹⁷, cujo valor dos benefícios variam de R$ 35 à R$77 (vide Gráfico 4, abaixo). Como já apontado, o salário mínimo é vinculado como o valor de pagamento inclusive de um benefício assistencial, o BPC. Assim, aumentos do salário mínimo não apenas não estariam mais tendo capacidade de atingir os mais necessitados, como, pela sua vinculação, drenam recursos de políticas públicas que poderiam ser voltadas a essas camadas da população¹⁸. Nesse mesmo sentido, Giambiagi (2014) observa que, na região Nordeste, o indivíduo que recebesse o salário mínimo estaria virtualmente na metade mais rica da população¹⁹.

Gráfico 4 – Comparação entre as linhas da pobreza e da extrema pobreza brasileiras, o salário mínimo e o valor dos benefícios do Bolsa Família (benefício básico e benefícios variáveis)

De acordo com Barbosa (2014), a atual política de valorização do salário mínimo “cumpriu um papel importante”. Para Giambiagi (2014), a política é “vítima do seu próprio sucesso”.  O autor considera que a elevação de seu valor real modificou o papel do salário mínimo na sociedade, dando ensejo à revisão da noção de que o salário mínimo é “indicador do rendimento daqueles que estão na base da pirâmide distributiva”.

Mercado de trabalho

Por conta da elevação dos custos para o empregador, aumentos do salário mínimo sempre despertam preocupação em relação ao aumento do desemprego e da informalidade. Nos últimos anos, esses possíveis efeitos adversos da valorização do mínimo estariam “escondidos” na tendência de queda tanto do desemprego quanto da informalidade. Entretanto, segundo o já citado estudo do Ipea²⁰, “há evidências de crescimento de informalidade e diminuição na taxa de participação em decorrência dos aumentos recentes do salário mínimo”.

Os autores destacam o “efeito expulsão” no mercado de trabalho (Gráfico 5), que chegaria a até 8% dos trabalhadores atingidos pelo salário mínimo: esses trabalhadores migrariam para fora da População Economicamente Ativa (PEA), estando fora mesmo das estatísticas de desemprego. Os autores destacam ainda a transição do mercado formal para a informalidade, que chegaria a até 4% dos trabalhadores afetados pelo mínimo, concluindo haver evidências de que “o valor do salário mínimo avançou mais rápido que a produtividade de parte da força de trabalho brasileira, que parece se ver obrigada a migrar para o setor informal ou se retirar do mercado de trabalho”.

Gráfico 5 – Expulsão do mercado de trabalho – Transição de empregado para fora da PEA (força de trabalho) entre 2003 e 2013

O eixo vertical do gráfico acima mostra a probabilidade de um trabalhador do setor formal que ganhava um salário mínimo estar fora do setor formal um ano após o aumento do salário mínimo. Essa probabilidade chegou a um mínimo de 3% em 2010. Em 2013 estava acima de 8%, maior valor da série. Não havendo significativa valorização real do salário mínimo no ciclo 2016-2019 (apenas nominal) conforme a MP 672/2015, as possíveis consequências indesejáveis sobre a desigualdade de renda, o combate à pobreza e o mercado de trabalho ficariam contidas.

4. É hora de desvincular o salário mínimo?

O peso que aumentos do salário mínimo geram nas contas públicas, conforme apresentado na seção 2, e a dificuldade que esses aumentos têm em afetar os mais necessitados, conforme apresentado na seção anterior, dão ensejo à desvinculação do salário mínimo. A desvinculação, que foi considerada e discutida pelo Executivo na década passada, consistiria em emendar à Constituição para que os pisos da Assistência Social e da Previdência Social não fossem mais vinculados ao salário mínimo.

“Perdedores”

É oportuno identificar quem “perde” e quem “ganha” com a desvinculação. A desvinculação tenderia a reduzir os aumentos dados ao BPC. Por conta da vinculação entre o salário mínimo e o BPC, há um grande contraste em relação ao Programa Bolsa Família, também voltado ao combate à pobreza, que custará neste ano menos de dois terços que o BPC pagando benefícios até 22 vezes menores do que o salário mínimo, mesmo para beneficiários adultos (questão discutida aqui)²¹.

Também seriam reduzidos os aumentos dados aos beneficiários da Previdência que teriam direito a um benefício menor que um salário mínimo, mas que recebem o valor do salário mínimo por conta da vinculação. Atualmente, a vinculação acaba sendo um mecanismo de solidariedade, transferindo os ganhos da valorização do salário mínimo mesmo para aqueles que contribuíram sobre valores menores.

Dependendo de como feita, a desvinculação poderia também conter os aumentos do benefício rural da Previdência, de um salário mínimo. Este benefício, formalmente previdenciário, tem característica de benefício assistencial pela ausência de contrapartida de contribuições diretas ao sistema por parte do beneficiário.

Dessa forma, os grandes perdedores de uma eventual desvinculação seriam os beneficiários que ganham o salário mínimo ou pouco acima. Isso significa todos os beneficiários do BPC e parte significativa dos aposentados. Aposentados com rendimentos acima do salário mínimo não seriam afetados pela desvinculação.

“Ganhadores”

E quem “ganha” com a desvinculação? Potencialmente, toda a parcela da população nas partes inferiores da distribuição de renda, conforme apresentado na seção anterior. Isso inclui, por exemplo, beneficiários do Bolsa Família, abaixo das linhas de pobreza e extrema pobreza, e um elevado contingente de trabalhadores informais, que não são alcançados pelo salário mínimo. Com o passar dos anos, a desvinculação liberaria grande quantidade de recursos públicos para políticas públicas que atinjam esses segmentos da população, que compete por recursos públicos com os benefícios vinculados ao mínimo. Trata-se não apenas de políticas de transferência de renda, mas também de políticas de educação, saúde ou saneamento básico que beneficiem a parcela mais carente da população²². Alternativamente, os recursos liberados poderiam permitir redução da carga tributária, com óbvios efeitos positivos sobre a geração de emprego e renda, tanto no setor formal quanto informal.

Ganhariam também os trabalhadores da ativa que recebem o salário mínimo. Isso porque a vinculação tende a conter aumentos maiores para o salário mínimo, mesmo para quem recebe o salário mínimo de empregadores, e não do governo.  Como o mínimo é um só, pela vinculação, sendo simultaneamente piso do mercado de trabalho, da Previdência Social e da Assistência Social, o governo tem dificuldade de aceitar aumentos maiores pela pressão que a vinculação gera em suas contas. Com a desvinculação, o governo teria mais graus de liberdade para permitir aumentos maiores para os trabalhadores que recebem o salário mínimo.

Por fim, cabe ressaltar que a vinculação gera ainda grande insatisfação dos segurados da Previdência que ganham mais de um salário mínimo, já que eles recebem reajustes levando em conta apenas a inflação anual, e, portanto, menores do que os reajustes dos segurados que recebem benefícios de um salário mínimo. Como consequência, há uma contínua pressão para conferir sistematicamente aumentos reais àqueles que recebem mais de um salário mínimo na Previdência, sob o argumento de que seus benefícios perdem valor porque crescem em ritmo menor do que os benefícios vinculados ao mínimo (assunto debatido anteriormente no blog).

Politicamente difícil, por ter “ganhos” difusos e menos visíveis do que as “perdas”, a desvinculação poderia voltar à pauta agora, depois que o salário mínimo recebeu grandes aumentos reais, estando prestes a ultrapassar a barreira dos R$ 1.000, neste ciclo da política de valorização.  No entanto, com a expectativa de uma valorização real bem menor no período 2016-2019 em comparação com anos anteriores, o debate sobre a desvinculação pode ser considerado menos urgente e ficar adiado.

5. Outras propostas existentes para a política de valorização do salário mínimo

Durante o ciclo anterior da política de valorização, por conta das referidas consequências adversas do crescimento do mínimo muito acima da produtividade, outras fórmulas para a valorização do salário mínimo foram sugeridas, substituindo o crescimento do PIB como o componente de reajuste real.

Barbosa e Pires (2014) fazem a comparação do caso brasileiro com as fórmulas de reajuste do salário mínimo em outros países, observando que são com frequência adotados reajustes por índices de preços, nível geral de salários e critérios relacionados a fatores econômicos como produtividade, nível de emprego, renda per capita e expectativa de crescimento²³.

Foguel, Ulyssea e Courseil (2014) sugerem adotar o crescimento da produtividade média do trabalho como o componente real da fórmula do salário mínimo brasileiro, no lugar do crescimento do PIB.  Barbosa e Pires (2014) sugerem três alternativas: o crescimento de uma medida de produtividade (PIB por trabalhador), o crescimento do PIB per capita ou o crescimento do salário médio.

Considerações finais

Diante do exposto, a manutenção da fórmula do salário mínimo se mostrou politicamente conveniente para o governo. Com a redução no crescimento do PIB, a fórmula deixará de dar ganhos substanciais ao salário mínimo, possivelmente adiando debate importantes como a desvinculação do salário mínimo e mitigando parcialmente as consequências desses aumentos sobre o desemprego, a informalidade, a expulsão do mercado de trabalho, a competitividade e a inflação. O mais grave, a própria fórmula atual de reajuste contribui para que nos mantenhamos no atual quadro de estagnação econômica, paradoxalmente contribuindo para que o baixo crescimento do valor real do salário mínimo.  No início deste mandato, o ministro do Planejamento chegou a anunciar o interesse de trocar a fórmula, mas foi desautorizado pela Presidência²⁴. Com a MP 672/2015 e a manutenção da fórmula atual, o governo conseguiu fugir da polarização que vem marcando temas na área de Trabalho e Previdência, como as mudanças no seguro-desemprego e no abono salarial, nas pensões por morte e a terceirização, evitando a acusação de fazer “a vaca tossir”²⁵.

Este texto é baseado no trabalho “A MP 672/2015 e a Política de Valorização do Salário Mínimo: Haverá Valorização?”. O estudo integral consta do Boletim do Legislativo nº 30 do Núcleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa do Senado, disponível no seguinte link: http://www.senado.gov.br/estudos)

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¹ Para maiores detalhes, ver o Sumário Executivo da Medida Provisória nº 672, de 25 de março de 2015. Disponível em: http://www.senado.gov.br/estudos.

² Especialmente pelo ano de 2012, que refletiu o crescimento de 7,5% do PIB em 2010.

³ Tipicamente o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) divulga o PIB de um ano no primeiro trimestre do ano seguinte. Como o novo valor do salário mínimo começa a valer já em 1º de janeiro, só é possível incorporar o crescimento do PIB do penúltimo ano na fórmula do reajuste.

⁴ Disponível em https://www.bcb.gov.br/?FOCUSERIES. Informações de 30 de abril de 2015.

⁵ “Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo.”

⁶ “A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: (…) a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.”

⁷ Boletim Estatístico da Previdência Social, volume 20, nº 1. Janeiro de 2015. Disponível em: http://www.previdencia.gov.br/estatisticas/.

⁸ “É assegurada aposentadoria no regime geral de previdência social, nos termos da lei, obedecidas as seguintes condições (…) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, reduzido em cinco anos o limite para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, nestes incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal.”

⁹ Incluindo seu antecessor, a Renda Mensal Vitalícia (RMV).

¹⁰ “Aos empregados que percebam de empregadores que contribuem para o Programa de Integração Social ou para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público, até dois salários mínimos de remuneração mensal, é assegurado o pagamento de um salário mínimo anual (…)”

¹¹ O número de beneficiários e o custo do abono não seriam afetados em 2015 com a aprovação da Medida Provisória nº 665, de 30 de dezembro de 2014.

¹² Art. 5º, § 2º, da Lei nº 7.998, de 11 de janeiro de 1990.

¹³ Segundo o Ipea, o texto original da Medida Provisória nº 665, de 30 de dezembro de 2014, teria causado redução de cerca de R$ 9 bilhões no valor gasto em 2014 e de 2 milhões no número de benefícios. Ver: CAETANO, M. A.; CAMPOS, A. G; CHAVES, J. V.; COURSEIL, C. H; TOMELIN, L. F. Os Reflexos das Medidas Provisórias 664 e 665 sobre as pensões, o abono salarial e o seguro-desemprego em suas modalidades defeso e formal. Texto para discussão nº 2067. Brasília: Ipea, março de 2015. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=24980

¹⁴ Art. 20, § 3º, da Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993.

¹⁵ FOGUEL, M.; ULYSSEA, G.; COURSEIL, C. H. Salário mínimo e mercado de trabalho no Brasil. In: MONASTERIO, L. M.; NERI, M. C.; SOARES, S. S. D. (Org.). Brasil em desenvolvimento 2014: estado, planejamento e políticas públicas – vol. 1. Brasília: Ipea, 2014.

¹⁶ BARBOSA, N. ‘É preciso ir além com o gasto social, diz ex-secretário executivo da Fazenda’ [15 de fevereiro de 2014]. São Paulo: O Estado de S. Paulo. Entrevista concedida a Alexa Salomão e Ricardo Grinbaum. Disponível em: http://brasil.estadao.com.br/noticias/geral,e-preciso-ir-alem-com-o-gasto-social-diz-ex-secretario-executivo-da-fazenda,1130766 . Acesso em: 23/04/2015.

¹⁷ O benefício variável de R$ 35 por criança até 15 anos e por gestante ou nutriz, R$ 42 mensais por adolescente de 16 ou 17 (limite de cinco filhos), além do benefício básico de R$ 77 se a família for extremamente pobre. As apenas pobres não recebem o benefício básico de R$ 77, apenas o variável.

¹⁸ Ver BARROS, R. A efetividade do salário mínimo em comparação à do programa Bolsa Família como  instrumento de redução da pobreza e da desigualdade. In: BARROS, R.; FOGUEL, M.; ULYSSEA, G. (Org.). Desigualdade de renda no Brasil: uma análise da queda recente, v. 2. Brasília: Ipea, 2007.

¹⁹ Com base em dados de 2011. Ver: GIAMBIAGI, F. Salário-mínimo – razões e bases para uma nova política. In: Giambiagi, F.; Porto, C. (Org.). Propostas para o Governo 2015/2018. Rio de Janeiro: Elsevier, 2014. 393p.

²⁰ Foguel, Ulyssea e Courseil (2014). Ver nota 16.

²¹ Especificamente em relação ao BPC, a desvinculação ainda permitiria a diminuição da informalidade (e, logo, a desproteção no mercado de trabalho e o déficit da Previdência) e a valorização do segurado da Previdência, já que o BPC paga benefícios na mesma idade e de mesmo valor do que a aposentadoria por idade (para homem).

²² Cabe ressaltar que a desvinculação permitiria uma mudança no perfil do gasto do governo federal, deslocando recursos de despesas hoje obrigatórias para despesas discricionárias. O aumento deste tipo de despesa é relevante, já que o orçamento público é considerado engessado, não apenas pelas despesas obrigatórias, mas também pelas receitas vinculadas e os gastos mínimos em áreas específicas.

²³ BARBOSA, N.; PIRES, M. Nova Regra para o Reajuste do Salário Mínimo. Seminário Política de Salário Mínimo para 2015-18 – Avaliações de Impacto Econômico e Social. Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Economia (Ibre) da Fundação Getúlio Vargas (FGV), 7-8 de maio de 2014. Disponível em: http://portalibre.fgv.br/

²⁴ http://www.correio24horas.com.br/detalhe/noticia/desautorizado-pela-presidente-dilma-barbosa-recua-de-mudanca-no-minimo/?cHash=f4c76c66f31c4dde55a4069b9a514fc4

²⁵ https://twitter.com/dilmabr/status/521315535498530818

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Há dois enfoques ao problema da desigualdade regional de renda. O primeiro refere-se ao problema da desigualdade regional de renda per capita entre regiões. Neste enfoque deseja-se investigar e propor políticas que reduzam as diferenças de renda per capita entre regiões. O segundo refere-se ao problema da desigualdade regional da renda total, isto é da concentração da produção ou da distribuição espacial da produção. É comum a produção não ser distribuída uniformemente entre as regiões. Neste caso há desigualdade na renda absoluta de cada região: em geral uma região pequena e altamente industrializada produz uma fração substancial do PIB nacional.

Os dois problemas são muito distintos, demandando políticas diferentes. Em particular, não é muito claro o porquê do problema da concentração produtiva ser considerado um problema. A diferença básica entre uma economia regional e uma economia nacional é a mobilidade do fator trabalho. Há grande mobilidade do capital entre economias nacionais: o capital é internacionalmente móvel. Entre regiões de uma mesma economia nacional há mobilidade do capital e mobilidade da mão-de-obra. Desconsiderando alguns períodos em que houve expressiva mobilidade internacional da mão-de-obra – segunda metade do século XIX e primeira metade do século XX -, a principal distinção entre uma economia nacional no mundo, de uma região no interior de uma economia nacional, é a mobilidade da mão-de-obra em uma economia nacional.

Com mobilidade perfeita de mão-de-obra, se esta tiver as mesmas características nas diversas regiões, não pode haver diferença de renda per capita entre as regiões. Qualquer diferencial seria eliminado por meio de migração. Poderíamos até imaginar que, por algum motivo, houvesse diferença na dotação de infra-estrutura entre as regiões. Por exemplo, que uma região fosse muito mais bem servida de portos e estradas do que a outra. Esta maior oferta de infra-estrutura elevaria a produtividade da mão-de-obra, elevando os salários e, portanto, a renda per capita. Mesmo assim, se o fator trabalho for igualmente produtivo a migração reduziria a oferta de trabalho na região em que há menor oferta de infra-estrutura até os salários igualizarem-se. Esta região seria menos populosa, mas a renda per capita do setor privado, exclusive renda do governo na forma de remuneração dos serviços gerados pelos bens públicos locais, não seria diferente entre regiões.

A moral desta história é que a mobilidade do trabalho produz uma grande força igualizadora das rendas per capita entre as regiões. É possível afirmar que a mobilidade de mão de obra é imperfeita. Ninguém disputaria esta proposição. O mais difícil é justificar que a imperfeição da mobilidade espacial de mão-de-obra consiga impedir que diferenciais de renda substanciais não sejam eliminados. Teoricamente, é possível argumentar que imperfeições na mobilidade consigam reduzir a velocidade de ajustamento, mas não impedir eternamente que o ajustamento se dê. De fato, não há motivo para que uma possibilidade de arbitragem nunca seja explorada. Podemos concluir que do ponto de vista teórico só pode haver diferenças de renda per capita entre regiões se as características dos trabalhadores das regiões diferirem.

Portanto, no que se refere à desigualdade de renda per capita, proponho que seja considerada a distinção entre dois problemas de natureza totalmente diversa. O problema da baixa renda per capita por motivo regional do problema da baixa renda per capital por motivo social. No primeiro caso uma região apresenta baixa renda per capita por características embutidas na região, enquanto que no segundo caso a região é pobre por características embutidas nos moradores da região. Empiricamente, a maneira de distinguir entre o problema regional e o social é estudar os diferenciais de renda entre trabalhadores de diversas regiões, controlando pelas características do trabalhador. Para um dado diferencial de produto per capita entre regiões, dizemos que há um problema regional se o diferencial de renda entre trabalhadores com as mesmas características, em diferentes regiões, explicarem uma parcela elevada diferenciais de produto per capita. Por outro lado, se após controlarmos pelas características do trabalhador, o diferencial regional de renda reduzir-se muito ou desaparecer, dizemos que não há problema genuinamente regional, mas sim há um problema social, que é altamente correlacionado com a região. Em outras palavras, a região pobre é majoritariamente povoada por indivíduos com características que se correlacionam com baixa renda.

A evidência empírica suporta a visão de que no Brasil a baixa renda percapita de algumas regiões deve-se principalmente a um problema de natureza social, não constituindo problema genuinamente regional. Savedoff (1990) conclui que “(…) a categoria região metropolitana explica 2,8% da variação do log dos rendimentos.”(p. 544) Observa-se diferenciais de salários estatisticamente significantes entre regiões metropolitanas, mas estes são quantitativamente de ordem de grandeza muito inferior às diferenças de renda per capita entre as regiões. Trabalhando com os dados de Savedoff, Barros e Mendonça (1997) mostram que estes diferenciais variam de -10% para Belém até 25% para Curitiba, como desvio da média. Estes números, comparados com os diferenciais de até 600% que se observam entre a renda per capita de Estados, são desprezíveis. Como observado por Savedoff, eles também são desprezíveis para explicar a péssima distribuição de salários da economia brasileira. Por outro lado, é possível que estes diferenciais sejam próximos, em valor presente, ao custo fixo de mudar de local de residência. Também pode-se argumentar que para algumas cidades este diferencial revela amenidades e serviços que a cidade oferece. Em todo caso, mesmo não trabalhando de forma perfeita, a segmentação regional do mercado de trabalho não explica os diferenciais de renda per capita observados entre regiões. Do ponto de vista dos diferenciais de renda per capita entre os Estados brasileiros, o mercado de trabalho funciona bastante bem.

Assim, tanto teórica como empiricamente a baixa renda per capita de algumas regiões não constitui problema de natureza regional. Os diferenciais de renda per capita entre as regiões existem por características dos indivíduos que moram na região e não por características da região. Assim, dado que o problema é social e não regional, parece-me que a política tem que ser focada no indivíduo e não na região. Estas características podem ter sido geradas na região. Não obstante, encontram-se ‘embutidas’ nas pessoas: por exemplo, se a qualidade do ensino público for pior nas regiões pobres isto terá impacto negativo, tanto qualitativamente quanto quantitativamente, sobre a qualificação da mão de obra. De fato, para este problema uma política de subsídios à indústria não parece ser a melhor recomendação!

Resta a questão da concentração da produção. Este sim não constitui questão de crescimento ou desenvolvimento, mas constitui genuíno problema regional. Teoricamente, é bastante simples gerar modelos de concentração produtiva. Em excelente trabalho, Krugaman (1991) nos oferece alguns exemplos. Em geral economias de aglomeração desempenham papel importante para concentrar a produção, enquanto que custos de transporte constitui força contrária. Se estes custos forem baixos, pode haver um equilíbrio com um centro e uma periferia. No entanto, a renda dos indivíduos no centro e na periferia serão iguais. Se a densidade populacional no centro for muito elevada, de forma que a congestão dos bens públicos e a falta de espaço em geral acarretem desutilidade aos indivíduos, não haverá igualização dos salários, mas sim do bem-estar. Segue a indagação: qual é, neste caso, o problema regional? Qual é o problema de haver concentração produtiva? Do ponto de vista econômico e social não há problema, a menos que no centro esteja havendo deseconomias de escala que não sejam corretamente captadas pelos mercados. Portanto, visto que tanto teórica quanto empiricamente não há problema regional, em geral, políticas de desenvolvimento regional são indicadas em função de algum motivo não econômico. Evidentemente, ao adotar uma política de desenvolvimento regional é preciso que fique bem claro o motivo extra-econômico que a sustenta.

Um possível motivo não econômico para justificar uma política de desconcentração regional é que, eventualmente, dada a base física de uma região, se não houver desconcentração produtiva, criando-se um pólo industrial na região, por exemplo, a região não teria capacidade de sustentar uma grande população, isto é, a densidade populacional teria que ser baixa ou a região seria condenada à miséria. Parece ser esta a preocupação de Celso Furtado, no GTDN, quando escreveu: “Caso se demonstre que a solução é inviável [a industrialização], não restaria ao nordeste senão a alternativa entre despovoar-se ou permanecer como região de baixíssimo nível de renda.” De outra forma, se houver, por exemplo, um grande ganho de dotação de educação que capacite a população nordestina tão ou mais qualificada do que a média da população brasileira, haveria um grande fluxo migratório e o nordeste despovoar-se-ia. Este parece ser o pesadelo de Celso Furtado. No entanto, não está claro que tal ocorreria desta forma. Dado o custo fixo da migração, é possível que, uma vez dotado de uma mão de obra bastante qualificada, as indústrias decidam deslocar-se para a região. Em economia regional faz sentido esta afirmação, pois acredita-se que a mobilidade do capital seja maior do que do trabalho.

Outro aspecto que não tem sido muito enfatizado é que não é obrigatoriamente verdade que política de desconcentração produtiva implique melhora da distribuição interpessoal da renda. Talvez o maior problema da economia brasileira seja a concentração interpessoal da renda. É possível melhorar a distribuição regional de renda piorando a distribuição interpessoal de renda: basta retirar recursos dos pobres que vivem na região rica e transferi-los aos ricos que vivem na região pobre. Por outro lado, este risco não existe em uma política redistributiva entre pessoas que não discrimine por regiões. Quando se tira de pessoas ricas, estejam elas onde estiverem, para transferir a pessoas pobres, estejam elas onde estiverem, faz-se automaticamente redistribuição regional de renda: a região rica por ter um número maior de ricos cede mais recursos, o inverso ocorrendo com a região pobre.

Assim inicia Celso Furtado o GTDN: “A disparidade de níveis de renda existente entre o Nordeste e o Centro-Sul do País constitui, sem lugar a dúvida, o mais grave problema a enfrentar na etapa presente do desenvolvimento econômico nacional.” Nesta frase eleva-se região a uma categoria independente de análise: independente das pessoas que nela vivem. Como se fosse possível abstrair os indivíduos da região. Por que o problema regional é mais grave do que a pobreza dos indivíduos? Por que o problema distributivo entre os cidadãos é menos grave do que o problema distributivo entre regiões? Por que a região está acima dos indivíduos? Se lembrarmos que o Nordeste é a região que de longe apresenta a pior distribuição interpessoal de renda e os maiores índices de pobreza ficamos mais perplexos. Em particular, é possível imaginar experimento em que uma política de desenvolvimento regional que eleve a participação na renda da região nordeste redunde simultaneamente na redução do bem estar dos nordestinos em comparação com uma situação de ausência da política. O motivo é que um ganho de renda na região nordeste, dada a péssima distribuição de renda encontrada nesta região, tem impacto muito pronunciado nos nordestinos ricos. Uma elevação de renda no sudeste tem um impacto relativamente mais acentuado nos salários dos trabalhadores mais pobres, dada a melhor distribuição de renda encontrada nesta região, acarretando por meio de migração, impacto sobre o bem estar dos nordestinos pobres. É possível que o efeito líquido sobre o bem estar dos nordestinos seja maior neste segundo caso. A probabilidade disto ocorrer será tão mais acentuada quanto mais o critério de bem estar social der peso aos pobres. Consequentemente, além de não haver justificativa teórica e empírica para políticas de desenvolvimento regional baseadas no subsídio ao capital privado, o fato que o impacto destas sobre a distribuição interpessoal de renda é, na melhor das hipótese neutro, retira destas políticas qualquer conteúdo social.

Desta forma, a simples constatação de que o diferencial de renda entre o nordeste e o sudeste reduziu-se não é evidência que a política regional fora bem sucedida. Primeiro, porque não está claro que as políticas de fomento nos moldes da praticada pela SUDENE o pelo programa FINOR são causadoras desta redução de distância relativa. Segundo, porque é possível que esta redução não tenha elevado o bem estar dos cidadãos nordestinos. Por outro lado, mesmo sob a hipótese que tenha havido crescimento causado pela política com elevação do bem estar da população nordestina, não é verdade que a política tenha sido bem sucedida. É necessário mostrar que, dado o custo de oportunidade do recurso público, um emprego alternativo não produziria maior elevação de bem estar. Isto é, a análise da eficácia das políticas regionais tem que levar em consideração o benefício mas também o custo destas. Esta verdade óbvia escapa a muitos entusiastas da política regional, que sempre apontam a redução do diferencial de renda entre as regiões como um indicador do sucesso das mesmas. É um possível indicador do benefício. O sucesso mede-se pela distância entre o benefício e o custo.

Algumas vezes argumenta-se, em justificativa de políticas de subsídio ao investimento em alguma região específica, que práticas desta natureza ocorrem em todos os lugares do globo. É comum apontar-se como exemplo os casos dos Estados Unidos, Itália, Canadá e Comunidade Econômica Européia. O argumento padrão é: “Se eles praticam porque nos não faríamos?” O motivo é a pobreza relativa da economia brasileira em comparação a estes exemplos citados. Explico-me. Devido a ausência de justificativa econômica e social para políticas de subsídio a acumulação de capital privado, estas somente justificam-se por um motivo extra-econômico e extra-social. Quanto maior a renda per capita de uma economia, mais ela tem condições de satisfazer objetivos não econômicos e sociais. Em outras palavras, políticas de desenvolvimento regional apresentam elevada elasticidade renda, constituem-se, portanto, em bem de luxo. Devido aos enormes problemas sociais enfrentados pela economia brasileira ela não tem recursos para dar-se ao luxo de gastar em políticas regionais de subsídio ao capital privado. Todo o recurso disponível tem que ser aplicado no melhoramento das condições de vida e de infra-estrutura social da faixa mais pobre da população brasileira. A Comunidade Econômica Européia pode dar-se ao luxo de investir uns trocados na industrialização de Portugal, nós não temos estes recursos, nós não somos tão ricos quanto a CEE.

Concluindo, a constatação de que para a economia brasileira o diferencial regional de renda entre trabalhadores com as mesmas características é muito baixo em comparação ao diferencial regional de produto per capita, aponta na direção que todo o esforço de desenvolvimento regional tem que ser focado no homem (bens meritórios, como saúde e educação) e em infra-estrutura (bens públicos). Não há motivo teórico e/ou empírico que sustente políticas de subsídio ao capital privado.

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Para ler mais sobre o tema:

Barro, R. e Sala-I-Martin, X. 1995. Economic Growth, McGrow Hill.

Barros, R.P. e Lam, D. 1996. “Income and Educational Inequality and Children’s

Schooling Attainment” em Opportunity foregone: education in Brazil.

Washington: Inter-American Development Bank.

Barros, R. P., Mendonça, R. S. P. 1997. “Os determinantes da desigualdade no Brasil.” Programa de seminários acadêmicos do IPE/USP. Seminário número 22/97-02/10/97.

Barros, R. P., Mendonça, R. S. P., Duarte, R. P. N. 1997. “Bem-estar, pobreza e desigualdade de renda: uma avaliação da evolução histórica e das disparidades regionais.” Texto para discussão número 454, IPEA.

Furtado, C. 1997. Obra autobiográfica. Paz e Terra.

Hanushek, E. e Kimko, D. 2000. “Schooling., Labor Force Quality, and the

Growth of Nations,” American Economic Review 90(5): 1184-1208.

Krugman, P. 1991. Geography and trade. The MIT Press.

Razin, A. e Yuen, C. 1997. “Income convergence within an economic union: the role of factor mobility and coordination,” Journal of Public Economics, 66, 225-245.

Revista Econômica do Nordeste, v. 28, n. 4, out./dez.

Savedoff, W. D. 1990. “Os diferenciais regionais de salários no Brasil: segmentação versus dinamismo da demanda.” Pesquisa e Planejamento Econômico, v. 20, n. 3, dezembro.