PIB, população e PIB per capita, Brasil, unidades da federação e macrorregiões, 2011 e 2013

Com base em diagnósticos dessa natureza, políticas de desenvolvimento com foco explícito em parcelas definidas do território nacional são adotadas no Brasil desde meados do século XX e foram consagradas na Constituição Federal de 1988. O fundamento para a adoção de políticas dessa natureza é que, na ausência de incentivos fiscais e financeiros e de investimentos em infraestrutura em regiões menos desenvolvidas, a atividade econômica tenderia a concentrar-se nas regiões onde a oferta de insumos e de mão de obra fosse mais abundante e o mercado de consumo fosse mais próximo e dinâmico. Esse processo circular e cumulativo pode ser interrompido se as políticas de desenvolvimento regional adotadas forem capazes de influenciar as decisões de investimentos para direcioná-los para as regiões menos desenvolvidas.

Apesar de se praticarem políticas de desenvolvimento regional no país há cerca de setenta anos, as estimativas de seus custos fiscais são escassas e dispersas. O objetivo deste texto é, portanto, estimar esses custos.

Os critérios adotados para que uma determinada rubrica de custo fosse incluída nos custos das políticas regionais adotadas no país foram:

• Foco explícito em uma parcela predeterminada do território. Com isso, recursos destinados aos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO), por exemplo, são considerados custo da política regional, mas políticas sociais que não têm, entre os requisitos para o acesso a seus recursos, foco em uma parcela predeterminada do território não são consideradas políticas regionais, ainda que, na prática, acabem destinando a maior parte de seus recursos para as regiões menos desenvolvidas. Esse é o caso, por exemplo, do programa Bolsa Família, cujos recursos são majoritariamente destinados às regiões menos desenvolvidas, mas apenas porque essas regiões concentram seus beneficiários (e não porque ocupam uma parcela predeterminada do território nacional). No caso dos investimentos, que, ainda que tenham um caráter regional explícito, não necessariamente se dirigem às regiões menos desenvolvidas, consideraram-se apenas os valores mais do que proporcionais à participação das regiões menos desenvolvidas no PIB.
• Aplicação por jurisdição territorialmente maior. Na prática, isso quer dizer que os recursos alocados pela União para reduzir as desigualdades regionais entre as unidades da federação compõem os custos das políticas de desenvolvimento regional, mas os recursos alocados por um determinado governo estadual para promover o seu desenvolvimento – por meio, por exemplo, de restituição do ICMS para a atração ou a fixação de investimentos –, não foram incluídos nesses custos.
• Caráter orçamentário. Esse critério excluiu dos custos, por exemplo, os recursos alocados pelo Banco do Nordeste do Brasil (BNB) ao girar recursos de capitalizações feitas pelo Governo Federal no passado, mas permitiu a inclusão, por exemplo, dos desembolsos da União em favor de fundos voltados para a promoção do desenvolvimento regional.

Assim, as rubricas que compõem os custos das políticas de desenvolvimento regional adotadas no Brasil foram segmentadas em três grupos:

• Incentivos fiscais, que incluem, por exemplo, os incentivos fiscais concedidos no âmbito da ZFM e para as empresas instaladas nas áreas de atuação das superintendências de desenvolvimento regional.
• Incentivos financeiros, que envolvem os recursos orçamentários destinados aos fundos constitucionais de financiamento e aos fundos de desenvolvimento regional.
• Investimentos, calculados com base no excedente dos investimentos dirigidos para as regiões menos desenvolvidas após se considerar a destinação “natural” (isto é, proporcional a sua participação no PIB) de recursos.

A tabela a seguir registra os custos fiscais das políticas de desenvolvimento regional adotadas no Brasil em milhões de reais correntes entre 2009 e 2013.

Custos fiscais das políticas de desenvolvimento regional adotadas no Brasil (R$ milhões correntes),
2009 – 2013

Fonte: elaboração do autor. (clique na tabela para ampliar)

Conforme indicado na tabela, os custos fiscais das políticas de desenvolvimento regional adotadas no Brasil alcançaram R$ 53,8 bilhões em 2013. Nesse mesmo ano, os repasses para o Programa Bolsa Família e para o Benefício de Prestação Continuada (BPC) alcançaram R$ 24,9 bilhões e R$ 33,1 bilhões, respectivamente. Assim, a título de comparação, os custos fiscais das políticas de desenvolvimento regional correspondem a mais do que o dobro do custo do Programa Bolsa Família e a mais de 90% do somatório dos custos dos dois principais programas de transferência de renda e assistência social do Governo Federal.

Os custos totais das políticas de desenvolvimento regional em 2013 resultaram da soma de incentivos fiscais (R$ 31,7 bilhões), incentivos financeiros (R$ 14,2 bilhões) e investimentos (R$ 8,0 bilhões). Ao se examinar o período entre 2009 e 2013, é possível constatar que os incentivos fiscais representavam em média 58,2% dos custos das políticas de desenvolvimento regional; os incentivos financeiros responderam por 25,0% desses custos e o restante (16,8%) adveio dos investimentos diretos. Esses dados revelam que os investimentos diretos (por exemplo, em infraestrutura) são bem menos representativos do que os incentivos fiscais e financeiros. Contudo, conforme assinala Oliveira Júnior (2011), “teorias recentes da área de economia regional […] enfatizam a necessidade de combinar incentivos para atrair empresas para regiões periféricas e investimentos em infraestrutura para reduzir custos de transporte. Essa combinação daria mais eficiência às políticas de desenvolvimento regional”.

Ao longo dos últimos cinco anos, os custos fiscais das políticas de desenvolvimento regional mantiveram-se razoavelmente estáveis em relação ao PIB. A razoável estabilidade dessa relação indica, obviamente, que o crescimento real dos custos das políticas de desenvolvimento regional (deflacionadas pelo deflator implícito do PIB) tem acompanhado o crescimento real do PIB, que alcançou, no período entre 2009 e 2013, uma taxa média anual de 3,33%.

A região Norte concentra mais de 55% dos custos das políticas de desenvolvimento regional adotadas no país. Cerca de ¾ dos recursos destinados a essa região correspondem aos incentivos fiscais concedidos no âmbito da ZFM. A região Nordeste, por sua vez, absorve cerca de um terço dos recursos. Já a região Centro-Oeste recebeu pouco mais de 9% dos recursos. Uma vez que uma fração dos recursos destinados à região Nordeste atende também parte dos estados de Minas Gerais e do Espírito Santo, a região Sudeste recebeu um percentual inferior a 2% dos recursos destinados a financiar as políticas de desenvolvimento regional no Brasil.

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Esse texto corresponde a um extrato de CAVALCANTE, L. R. Políticas de Desenvolvimento Regional no Brasil: uma estimativa de custos. Brasília: Núcleo de Estudos e Pesquisas/CONLEG/ Senado, setembro/2014 (Texto para Discussão nº 154). Disponível em: http://www.senado.leg.br/estudos. Acesso em 2 set. 2014.

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As regras de relação federativa no Brasil são em parte herdadas do período militar e em parte construídas ou adaptadas após a redemocratização. A parcela herdada do passado não–democrático – como o arranjo do CONFAZ para gerir o ICMS – simplesmente perdeu funcionalidade, porque pressupunha centralização de poder nas mãos do Executivo federal (no caso do CONFAZ, poder do Ministro da Fazenda e submissão dos secretários estaduais). A parcela criada ou reformulada no período democrático padece dos problemas vividos por nossa democracia que, como argumentado adiante, estimula forte conflito distributivo entre diferentes grupos de interesse, organizados em bases sociais, profissionais, ideológicas, religiosas, entre outras. Os problemas federativos são mais uma dimensão desse conflito, tendo as regiões, estados e municípios como núcleo de organização dos interesses conflitantes.

A democracia brasileira está sendo construída em uma sociedade bastante desigual. A desigualdade não se restringe às dimensões de renda e patrimônio, mas também de acesso a serviços públicos e à justiça, de nível educacional e também das condições econômicas e possibilidades de desenvolvimento regional.

Ao transitar de um regime fechado, sem espaço para pressões políticas por redistribuição, para um regime aberto, com ampla representação política, a sociedade brasileira viu explodir as demandas de diversos grupos de interesse. O Congresso Nacional tem representantes declarados ou ocultos de inúmeros grupos profissionais, sociais e ideológicos, oriundos de todos os níveis de renda: bancada ruralista, bancada da bola, movimento negro, bancada da saúde, bancada da educação, bancada municipalista, etc. O nosso sistema eleitoral permite esse tipo de representação, ao adotar o voto proporcional com distritos eleitorais amplos.

Embora não caiba aqui uma detalhada análise do sistema político eleitoral, o que inclusive exigiria que se explicitassem os benefícios que esse sistema traz; o que é relevante ressaltar é que cada um dos inúmeros grupos de interesse tem uma agenda que busca não apenas aumentar o gasto público em favor da sua causa ou grupo social, mas também criar regras que lhes concedam novos privilégios ou protejam os antigos. Por exemplo, subsídios ou proteção comercial criados no passado são renovados independentemente de terem sido bem-sucedidos ou não, porque criaram clientes que deles auferem renda e se mobilizam para perenizá-los.

A combinação de grande heterogeneidade social com ampla liberdade de reivindicação e de representação política acaba levando a forte conflito distributivo. Tal conflito, ao resultar na expansão do Estado, tanto pela via do gasto (e da tributação) quanto pela via da regulação econômica ineficiente (que busca proteger renda de grupos); acaba minando a eficiência da gestão pública e a produtividade da economia. O resultado é o baixo crescimento econômico. O bolo de renda a ser dividido fica menor do que poderia ser, o que reforça o conflito original, colocando o país em uma armadilha de baixo crescimento e limitada capacidade de fazer reformas que quebrem privilégios e sejam capazes de aumentar a eficiência e o crescimento.

O restante deste texto apresenta os principais problemas de relação federativa no Brasil, mostrando como eles se situam nesse modelo geral de democracia conflituosa e de herança de instituições do período autoritário.

ICMS e CONFAZ

O ICMS é um imposto sobre o valor agregado pertencente aos estados. Como forma de incentivo para atração de empresas, vários estados passaram a conceder isenção de impostos. Para evitar essa guerra fiscal, instituiu-se o Confaz como instância deliberativa, em que a isenção fiscal oferecida por determinado estado somente seria permitida caso os Secretários de Fazenda de todas as unidades da federação, por unanimidade, aprovassem tal isenção. Ocorre que esse modelo só funcionava em um ambiente político centralizado, no qual o poder central, representado pelo Ministério da Fazenda, impunha as regras, e os representantes estaduais não tinham poder para desafiá-las. A partir do momento em que houve democratização e descentralização do poder, tornou-se inviável a gestão consensual do ICMS.

Tampouco parece haver espaço para uma solução cooperativa, com a redução da alíquota interestadual do ICMS para coibir a guerra fiscal, simplesmente porque o Governo Federal não tem credibilidade para oferecer compensações aos perdedores.

Essa falta de credibilidade decorre, em primeiro lugar, do fato de que a real compensação seria a implantação de infraestrutura de transportes e logística que efetivamente integrasse as áreas mais distantes do país aos centros consumidores e aos pontos de exportação. Ocorre que o Governo Federal não consegue oferecer tal infraestrutura a curto e médio prazo, pois os investimentos no setor se tornaram presa do conflito distributivo em torno das verbas orçamentárias. Para gerar benefícios que representam renda no bolso dos diversos segmentos sociais (remuneração do funcionalismo, aposentadorias e pensões, assistência social, crédito subsidiado em bancos públicos, perdão de dívidas agrícolas, etc.) foi necessário não apenas elevar a tributação, mas também cortar os investimentos em infraestrutura.

Sem as necessárias artérias de transportes, os estados de economia mais atrasada não conseguem se integrar ao polo dinâmico da economia e perdem a oportunidade de utilizar suas vantagens comparativas (mão de obra e custo de terrenos mais baratos, por exemplo) para atrair investimentos e empregos. Resta o caminho conflituoso da guerra fiscal, que não só distribui custos de maneira aleatória (quem paga o custo do incentivo é o estado de destino das mercadorias), como incentiva a alocação ineficiente dos investimentos (que se baseia nos custos tributários e não nos custos de produção). Ademais, o excesso de regulação federal na área de portos, voltada a proteger a renda dos empregados do setor e o mercado dos operadores, impede que os estados litorâneos disponham de plataformas eficientes de comércio internacional.

Também contribui para a baixa credibilidade das ofertas federais de compensação a posteriori a experiência da Lei Kandir, em que alguns estados argumentam que não foram plenamente compensados pela desoneração de exportações, conforme estabelecido naquela lei. O fato é que, com o gasto público sempre crescente, decorrente do conflito distributivo acima referido, há sempre o risco de promessas de futuras compensações financeiras serem frustradas pelo próximo contingenciamento orçamentário.

Somente a ameaça de uma medida drástica, como a declaração de ilegalidade dos benefícios com efeito retroativo, pode forçar as partes a negociar e chegar a um acordo. Isso, contudo, não se fará sem impor perdas a alguns estados e deixar cicatrizes nas relações políticas.

Royalties de Petróleo e CFEM

A disputa aberta travada entre os estados acerca das regras de distribuição dos royalties do petróleo é um exemplo típico do conflito distributivo que impera no país. Não há argumentos tecnicamente convincentes para que os royalties se concentrem nos estados e municípios próximos aos locais de produção. Tampouco existem argumentos para sustentar a transferência desses recursos aos estados e municípios, em vez de concentrá-los nas mãos da União. Há robustas evidências empíricas de que os estados e municípios que “enriqueceram” com as receitas de royalties desperdiçaram parte significativa dos recursos, que somem sob a forma de captura pela burocracia, desperdício ou corrupção¹. Apesar de tudo, continua o debate pela descentralização e redistribuição dos recursos. Quem fala mais alto leva!

Note-se que se está discutindo a distribuição das rendas de um petróleo que sequer saiu do fundo do mar e que enfrentará grandes desafios tecnológicos para chegar à superfície e ser transportado até o continente. Somos incapazes de nos concentrar na discussão sobre a forma mais eficiente de produzir e vender o petróleo, ou seja, de como aumentar a arrecadação total decorrente da extração do óleo. A discussão é essencialmente distributiva. E é assim porque o conflito é alto e acirrado. Quem cochilar perde tudo para o vizinho.

Por que não se discute a possibilidade de os recursos dos royalties de petróleo financiarem a tão necessária infraestrutura que integraria o país e daria competitividade aos estados e municípios mais distantes? Mais uma vez surge a falta de confiança entre as partes. Cada prefeito e governador prefere ter o dinheiro na mão, ainda que seja para fazer um investimento com menor impacto para o desenvolvimento local, quando comparado a grandes investimentos de âmbito nacional, com medo de que o governo federal simplesmente não faça investimento algum. Há também o risco de as obras federais, por mais importantes que sejam para o País como um todo, trazerem pouco benefício para determinado estado ou município. Por exemplo, a construção de uma rodovia interligando as áreas produtoras de soja do Mato Grosso ao Porto de Paranaguá pouco contribui diretamente para o bem estar de um morador da Bahia. Além disso, também existe, no âmbito estadual e municipal, o mesmo conflito distributivo, em que grupos demandam emprego público, subvenções e outros benefícios localizados. Portanto, a demanda de primeira ordem para governantes estaduais e municipais é ter dinheiro na mão para atender as pressões políticas locais.

Zona Franca de Manaus e Fundos de Desenvolvimento Regional

A Zona Franca de Manaus (ZFM), recentemente renovada por mais 50 anos, é um exemplo típico de incentivo que sobrevive graças ao seu fracasso. Seus beneficiários não querem perder o privilégio, e lutam para perpetuá-lo. A ideia original era dar incentivos fiscais temporários para que a indústria se instalasse naquela região e, com o tempo, adquirisse escala de produção suficiente para se tornar viável e capaz de competir com indústrias do restante do país e do mundo.

Passados 47 anos desde a implantação da ZFM, ela continua dependente de isenção tributária para sobreviver. O total de gastos tributários federais com a ZFM é da ordem de R$ 22 bilhões por ano. Cada um dos 500 mil empregos diretos e indiretos gerados na região custa ao país, em termos de benefícios fiscais, algo como R$ 44 mil por ano. No limite, seria mais eficiente pagar esse valor a cada pessoa hoje empregada na ZFM, o que corresponde a R$ 3,7 mil por mês, para que ela ficasse em casa, transferindo a produção para outra região do país que tenha competitividade para produzir sem precisar de incentivos fiscais². Mantido o mesmo nível de gasto tributário, o País teria ganhos em termos de produtividade e redução de custos de logística e transportes, ficando em situação melhor que a atual, na qual, além dos custos fiscais, incorre nos custos de eficiência!

Porém, é politicamente inviável acabar com o incentivo e deixar um vazio demográfico e econômico em Manaus. O custo político é alto, e a pressão dos grupos beneficiados sobre o Congresso muito alta.

Raciocínio similar aplica-se aos fundos constitucionais de financiamento do setor produtivo. Apenas os fundos constitucionais absorvem 3% da receita de Imposto de Renda e IPI. A inadimplência dos tomadores desses recursos é alta, os custos operacionais dos bancos públicos que gerem os recursos são elevados (e consomem boa parte da verba orçamentária destinada aos financiamentos). Não há evidências de que, após décadas de financiamentos dessa natureza, tais instrumentos tenham sido capazes de fechar significativamente o hiato de desenvolvimento entre o Sul-Sudeste e o Norte-Nordeste. No entanto, os mecanismos seguem intocados, e sempre que possível as partes interessadas batalham por mais recursos e novos fundos.

Não há, no âmbito dos debates federativos, qualquer estudo mais detalhado de impacto, que mensure os custos e benefícios desses mecanismos e que abra um debate sobre como melhor usar esses recursos em prol do desenvolvimento regional. Faz-se hoje o que se fazia no passado, ainda que os resultados sejam medíocres. Qualquer possibilidade de reforma é bloqueada pelo medo de se perder recursos. Há um viés a favor do status quo.

O mesmo ocorria com os royalties, que durante anos foram canalizados para alguns poucos estados e municípios sem que os demais reclamassem. A perspectiva de aumento no valor total distribuído a partir da descoberta do pré-sal, contudo, aumentou o custo da inação política. E o debate sobre a redistribuição foi aberto.

No caso da ZFM, talvez os demais estados não se tenham dado conta do elevadíssimo custo. No caso dos fundos constitucionais, por beneficiarem estados de três regiões, é possível que haja, no parlamento, maioria favorável à sua continuidade. Afinal, rediscutir maior eficácia na aplicação desses recursos sempre gera o risco de se perder as verbas para outros grupos de pressão, localizados fora das áreas hoje beneficiadas pelos fundos. Não se pode esquecer, ademais, do grande incentivo que têm os atuais beneficiários de ambos os mecanismos para criar mobilização política em favor da manutenção de seus privilégios.

Criação de Obrigações aos Estados e Municípios sem o Respectivo Suporte Financeiro

Outra manifestação clara das consequências do conflito distributivo sobre as relações federativas são o que em inglês se chama de “unfunded mandates”: o legislador federal cria uma obrigação de ação ou gasto para os estados ou municípios sem, contudo, lhes fornecer os recursos necessários para cumprir a nova lei. Há abundantes exemplos de legislação recentemente aprovada no Congresso com essas características. Por exemplo, o piso nacional para a remuneração do magistério, a absorção dos agentes comunitários de saúde como servidores públicos com plenos direitos, as obrigações decorrentes da nova legislação de coleta e tratamento de lixo. Há mais demanda na fila, como a famosa PEC 300, que cria piso nacional para os policiais militares e bombeiros.

De uma hora para outra o prefeito ou governador descobre que tem mais metas a cumprir, mais gastos a fazer, e tem que encontrar dinheiro no orçamento para custear isso. Por que tais leis são aprovadas? Exatamente porque os grupos de pressão interessados nos benefícios que elas proporcionam (professores, agentes comunitários de saúde, organizações de defesa do meio-ambiente,etc.) conseguem se fazer ouvir e, sobretudo, conseguem fazer aprovar legislação sem um adequado estudo de seus custos e benefícios. Trata-se de clara expressão do conflito distributivo, em uma sociedade com interesses diversos e fragmentados, onde há ampla representação classista e setorial.

É preciso evoluir no sentido de se colocar restrições institucionais que impeçam o legislador federal de criar obrigações para os estados e municípios sem, concomitantemente, fornecer os meios financeiros para viabilizar a implantação de novas políticas. Isso certamente irá gerar legislação mais consequente, e abrirá caminho para soluções negociadas. Por exemplo, ainda que seja ótimo termos uma legislação muito avançada de coleta e processamento de lixo, é preciso analisar os seus custos fiscais. A eventual adoção de métodos mais avançados que os atuais não significa que precisamos ir para a fronteira tecnológica. É preciso balancear benefícios e custos, poupando-se recursos e adequando-se a ação pública às restrições fiscais dos estados e municípios. Ou seja, é bom sonhar em ter um Jaguar ou uma Mercedes, mas a realidade da conta bancária nos leva a comprar um carro mais modesto. No nosso sistema político atual, o legislador federal ordena aos prefeitos e governadores que comprem uma Mercedes, porque é isso que um grupo de pressão pediu ao Congresso. Mas não dá um tostão para ajudar a comprar o carrão.

O FPE e o FPM  e a lógica da Ação Coletiva

O Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) fornecem dois bons exemplos de como o conflito distributivo generalizado impede que se melhore a alocação dos recursos públicos.

Comecemos pelo FPE. Como é sabido, no passado recente alguns estados se sentiram prejudicados pelo fato de as cotas do FPE a que tinham direito estarem congeladas desde a década de 1990, e não mais obedecerem à regra de partilha anterior, em que se levava em conta a população e o inverso da renda per capita. Pois bem, seguindo a regra de cada um lutar pelo seu pedaço de orçamento, os estados prejudicados pela regra vigente ingressaram no Supremo Tribunal Federal com ação questionando a legislação. Pretendiam, com isso, aumentar o seu quinhão no FPE em prejuízo de outros estados, que perderiam participação.

O Supremo, como é sabido, decidiu pela inconstitucionalidade da lei e determinou ao Congresso a substituição da norma por outra cujos critérios contemplassem a variação das condições socioeconômicas dos estados ao longo do tempo. Tal norma deveria ser aprovada até 31 de dezembro de 2012. A obrigatoriedade de se discutir novos critérios, em que não havia como gerar ganhos para todos, e alguns estados certamente perderiam, abriu forte conflito. Jamais se chegou próximo a um acordo para uma solução que distribuísse os recursos de forma eficiente, que transferiria mais verbas para os estados com maior hiato entre a capacidade de arrecadação e os gastos obrigatórios.

Uma característica importante da decisão do Supremo era a de impor o risco de elevada perda a todos os estados, caso não se aprovasse uma nova legislação. Findo o prazo, o FPE deixaria de ser distribuído a todos. O correr do tempo sem se chegar a um consenso redistributivo levou os estados a se unirem em torno de uma solução para evitar a perda para todos, mantendo tudo como estava antes. Simplesmente aprovou-se uma lei que reproduzia a regra já existente, com uma transição para o novo critério que é tão lenta que vai durar mais de um século para que os novos critérios passem a valer.

A lição e o incentivo transmitidos aos estados nesse episódio é a seguinte: é muito perigoso para um ou alguns poucos entes federativos agirem sozinhos, contra o interesse dos demais, por mais justas que sejam as suas reivindicações. Abrir uma disputa entre entes federados torna todos mais vulneráveis. O risco de perder o FPE enquadrou os estados “rebeldes” e os fez aceitar a manutenção do status quo.

Com esse tipo de incentivo, fica muito difícil propor qualquer mudança de critério na partilha dos recursos que vise aumentar a equidade ou a eficiência na alocação das verbas. Esse tipo de debate coloca estado contra estado e enfraquece o grupo frente a suas disputas com o Governo Federal e com os demais grupos de pressão. Até porque, em outras disputas, em que a recompensa é tão alta que vale a pena partir para o conflito (como nos royalties e na guerra fiscal) já há grande tensão entre estados. Por isso, é preciso evitar conflito quando a recompensa não é alta, como no caso do FPE.

Situação similar ocorre com o FPM. Há muito o que melhorar na partilha desse Fundo. Atualmente, os pequenos e micromunicípios são excessivamente beneficiados, em prejuízo das cidades médias nordestinas e dos municípios situados nas periferias das regiões metropolitanas. Esse viés na distribuição dos recursos cria muita ineficiência e má alocação de recursos.

Há, por exemplo, um evidente incentivo à criação de pequenos municípios: três municípios de cinco mil habitantes recebem mais dinheiro que um município de quinze mil habitantes. Isso acaba gerando multiplicação das estruturas administrativas e perda de escala na oferta de serviços públicos.

Quando se olha a atuação das instituições representativas dos municípios no plano federal, o que se percebe é uma forte resistência a se discutir a ineficiência dos critérios de partilha do FPM. E isso é compreensível. Esse tipo de discussão vai colocar município contra município, e enfraquecer a capacidade de todos os municípios, de forma unida, participarem da luta por mais recursos junto ao governo federal. Há o justificado temor de o grupo perder força e perder espaço em uma encarniçada luta em que inúmeros grupos de pressão disputam recursos federais.

E há motivos para isso. Nos anos recentes, parte substancial do FPM (e do FPE) foi corroída pela concessão de incentivos fiscais no âmbito do IPI. O lobby dos contribuintes do IPI ganhou do lobby dos prefeitos e governadores. Gastar energia discutindo a redistribuição interna do FPM e do FPE significa ter menos tempo, energia e união para enfrentar, de forma unida, as ameaças que outros grupos de pressão colocam sobre as verbas estaduais e municipais.

Assim, o que se vê como demanda em relação ao FPM, no âmbito do Congresso Nacional, é a elevação do tamanho do bolo, aumentando-se a parcela do Imposto de Renda e do IPI destinados ao Fundo, em detrimento da parcela desses tributos destinada à União. Evita-se discutir as grandes distorções nos critérios de partilha, e o país como um todo segue perdendo com a alocação ineficiente dos recursos, sobretudo com a grande carência de verbas das cidades médias nordestinas e das periferias metropolitanas, onde se acumulam problemas sociais e faltam serviços públicos. Ao mesmo tempo, micromunicípios interioranos transformam a sua folha de pagamento na principal fonte de renda das cidades, criando legiões de pensionistas, com baixa produtividade e pouca prestação de serviço público.

Quem Ganha com a Renegociação das Dívidas junto à União?

É bem sabido que os grandes ganhadores com a renegociação proposta para a dívida refinanciada junto à União são cinco estados e um município: São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Alagoas e Município de São Paulo. No entanto, há quase unanimidade entre os estados na pressão pela aprovação da renegociação. Por que estados que não estão entre os maiores ganhadores também se interessam e pressionam pela renegociação? Não seria mais razoável colocar as fichas políticas em outros temas que lhes dessem maior retorno?

A resposta pode estar em um dos argumentos já apresentados acima. Em primeiro lugar, como os custos da renegociação vão ser pagos por toda a sociedade, cada administração estadual daquelas não tão beneficiadas pela renegociação irá pagar uma parcela pequena do custo. Portanto, não há preocupação com o custo fiscal ou macroeconômico da renegociação.

Em segundo lugar, há a lógica da ação coletiva e da reciprocidade. O estado A apoia o estado B na questão da dívida, e recebe o apoio de B quando tiver uma pendência de seu interesse junto à União. Por exemplo, a autorização para a contratação de uma operação de crédito.

Em terceiro lugar, ainda que não levem a maior parte dos benefícios, os outros estados levam “algum” benefício. E pouco é melhor do que nada. Esse argumento se torna mais relevante porque o benefício de uma não renegociação seria muito indireto. O impacto imediato da renegociação é transferir recursos da União para os estados. Sem renegociação, portanto, a União passa a dispor de mais recursos. Tais recursos podem ser utilizados em obras, mas nada garante que essas obras iriam beneficiar diretamente aquele estado que está pouco endividado. Alternativamente, esses recursos podem ser poupados, melhorando o ambiente macroeconômico. Para o governador de um estado, contudo, os benefícios de uma melhora do ambiente macroeconômico são mais difíceis de serem quantificados e, pelo menos do ponto de vista de propaganda eleitoral, devem trazer menos votos (para o governador) do que a realização de determinada obra, como  uma estrada ou escola.

Esta é, mais uma (com perdão pela insistência no argumento) manifestação de uma sociedade em estado de forte conflito distributivo. Cada um tira para si o que pode, prevalece o interesse individual (de cada estado ou município) e fenece o interesse coletivo.

A falta de disciplina fiscal gera alívio de curto prazo, mas piora o cenário de longo prazo

Nos últimos anos houve evidente redução da disciplina fiscal dos estados e municípios. O Governo Federal afrouxou os controles sobre a contratação de novos empréstimos, inclusive liberando aval da União para estados e municípios com classificação de crédito muito baixa, segundo os critérios de avaliação da própria Secretaria do Tesouro Nacional. Entre 2011 e 2014, foram nada menos que R$ 23 bilhões em dívidas autorizadas para estados e municípios com classificação de crédito “C”e “D”. Autorizações que foram ratificadas pelo Senado.

Com mais acesso a crédito, os governos subnacionais precisaram fazer menor esforço fiscal para gerar os excedentes necessários ao pagamento de juros e amortização de suas dívidas vincendas. Ou seja, passaram a ter caixa não só para pagar as dívidas anteriores, como para expandir despesas. O resultado foi a queda do superávit primário de estados e municípios, de 1,15% do PIB em 2007, para 0,34% em 2013.

Isso certamente melhora a situação de curto prazo para o gestor que está no poder. Mas em nada contribui para melhorar a qualidade da gestão pública ou gerar incentivos à boa gestão fiscal.

O enfraquecimento da restrição orçamentária e a expansão do endividamento subnacional, muitas vezes estimulado pelo Governo Federal, não é bom para a gestão pública. O histórico dos anos 70 e 80 mostra que isso acaba em sobre-endividamento, governos despreocupados com qualidade de gestão e crise fiscal. Governos locais que têm uma porta aberta para conseguir mais um espaço fiscal por concessão administrativa do Governo Federal acabam relaxando na busca de eficiência e qualidade de gestão. É sempre mais fácil manter um programa ineficiente e financiar isso via dívida, do que fazer cortes em funções comissionadas, extinguir secretarias, contrariar interesses estabelecidos, cancelar programas que apresentam baixos resultados e altos custos.

A qualidade de gestão só se tornou assunto importante em governo estadual e municipal no Brasil a partir da forte restrição orçamentária imposta pelas condicionalidades da renegociação da dívida de 1997-98 e pela aprovação da lei de responsabilidade fiscal em 2000. Quando deixou de existir a facilidade de acumular dívidas impagáveis e se exigiu efetivo desembolso para pagar os débitos existentes, é que os gestores tiveram incentivos para buscar eficiência, contrariar interesses e ajustar a máquina pública.

Nesse sentido, o afrouxamento das regras de endividamento, no passado recente, prejudica a qualidade da gestão fiscal e sinalizam para mais problemas futuros e mais conflitos para alocar, no futuro, os custos do endividamento excessivo.

O que fazer?

A agenda de negociações federativas teve, ao longo de 2012 e 2013, grande oportunidade de buscar uma negociação envolvendo os principais pontos de conflito: redistribuição do FPE, renegociação da dívida com a União, redução das alíquotas interestaduais do ICMS com regulamentação dos incentivos concedidos à revelia do CONFAZ e redistribuição dos royalties. Não foi viável, porém, costurar esse acordo. No parlamento, deu-se prioridade a negociar os assuntos em separado. No espírito do aguçado conflito distributivo, cada grupo vetava ou colocava em banho-maria a reforma que lhe prejudicava, ao mesmo tempo em que tentava fazer andar a que lhe beneficiava. Ao final chegou-se a uma não-reforma do FPE, a uma proposta de renegociação da dívida com alto custo fiscal para a União e com prejuízos à segurança jurídica, que o Executivo teme em bancar. Nada se avançou na questão do ICMS e os royalties viraram questão judicial.

Não parece haver, portanto, condições políticas para um amplo pacto federativo. Até porque, como já afirmado acima, há grande insegurança acerca da credibilidade de qualquer proposta da União no sentido de compensar os perdedores. Há, também, muita insegurança em torno dos números: quem serão os perdedores? Quanto efetivamente eles perderão?

É preciso, pois, buscar uma agenda que seja responsável em termos fiscais e que una interesses dos três níveis de governo, para que se comece a gerar resultados concretos. Um bom começo seria uma emenda à constituição que proíba a criação, no plano federal, de obrigações financeiras a estados e municípios (unfunded mandates). Isso não só daria previsibilidade e segurança financeira para os gestores estaduais e municipais, como também seria um escudo contra o poder de fortes lobbies  em busca de subsídios, rendas ou privilégios salariais e previdenciários.

Outro tema que poderia unir o interesse dos três níveis de governo seria a regulamentação do direito de greve dos servidores públicos. Afinal, os estados e municípios, por serem responsáveis pelas áreas de educação, segurança e saúde, empregam largos contingentes de servidores altamente sindicalizados. As longas greves de professores, médicos, policiais e outras categorias relevantes impõem perdas administrativas e de credibilidade aos prefeitos e governadores, ao mesmo tempo em que exigem esforço financeiro dos três níveis de governo.

Como é sabido,  há um vácuo legal na regulamentação do direito de greve no setor público, em que os servidores têm o direito constitucional de paralisarem atividades, mas não estão submetidos a regras explícitas de desconto dos dias parados, restrições a greves em áreas estratégicas ou demissão. O resultado é que greves no setor público ocorrem com mais frequência e duram mais que as do setor privado. De acordo com dados do DIEESE, em 2012 74% das horas paradas por greve corresponde a movimentos paredistas de servidores públicos (embora eles representem apenas 25% da força de trabalho total). Em média, uma greve do setor público dura o equivalente a 172 horas de trabalho, contra apenas 46 horas no setor privado.³

Os gestores públicos ficam refém desse poder desproporcional, o que tem dado aos servidores grande vantagem no conflito distributivo, garantindo remuneração elevada, além de barrar outras experiências de gestão como a terceirização da gestão de unidades de saúde, ou diferenciação de pagamento de professores em função do mérito e desempenho, por exemplo.

Da parte do Governo Federal é preciso rever a política do enfraquecimento das normas da Lei de Responsabilidade Fiscal no que diz respeito à autorização de novas operações de crédito. É preciso que haja forte restrição orçamentária para induzir estados e municípios a buscar a economia de gastos e melhora nos processos de gestão.

Em contrapartida, pode ser feito um ajuste nos contratos de dívida com a União, porém em termos menos benevolentes que os propostos no PLC 99/2013, que estipula a revisão dos contratos das dívidas de forma retroativa. Além de ser um grande prejuízo para a segurança jurídica do país, essa revisão retroativa de indexadores soa a casuísmo, visto que concentra benefícios em um único ente federado.

A substituição de indexadores, de IGP-DI por IPCA é bastante defensável, visto que as receitas estaduais e municipais têm maior correlação com o segundo que com o primeiro. A redução dos juros fixos também é admissível, visto que a faixa de 6% a 9% ao ano supera a taxa de juros de equilíbrio do passado recente. Porém nada inferior a 5% ou 4,5% deve ser buscado, visto que o país ainda tem perspectiva de um longo período de elevados juros reais pela frente. O uso da Selic como balizador dos juros, substituindo-os quando for menor que a taxa fixa contratual também é um bom seguro para os estados e municípios, porém prejudicial para a União.

Outro ponto relevante a se renegociar é a forma de pagamento do resíduo da dívida. Quando a dívida dos estados foi renegociada nos anos 1990, fixou-se um limite de até 15% da Receita Corrente Líquida dos estados para o pagamento de juros e amortizações. O que excedesse esse limite seria pago posteriormente. Por esse motivo, havia a possibilidade de, findo o prazo de 30 anos para o pagamento da dívida, parte dela ainda não teria sido quitada. Os contratos previam então que, nesse caso, haveria 10 anos adicionais para se pagar o resíduo. Em vez de um prazo fixo de 10 anos para quitação do passivo, poder-se-ia migrar para uma regra em que o ente subnacional comprometeria um percentual fixo de sua receita com o pagamento do resíduo e o pagamento se estenderia pelo prazo necessário à quitação do passivo. Com isso evitar-se-ia a situação que parece estar se configurando para alguns estados e para o Município de São Paulo de, ao final dos trinta anos da renegociação, ter um resíduo muito elevado, que consumiria mais de 20% de sua receita corrente para pagamento em dez anos. A mudança dessa regra tornaria todas as dívidas sustentáveis e reduziria o alto grau de incerteza que hoje paira sobre a saúde fiscal de longo prazo dos entes mais endividados.

A pressão gerada pela aprovação da nova regulamentação para criação de municípios, cujos projetos aprovados no Congresso foram duas vezes vetados pelo Executivo, forçará a discussão sobre os critérios de partilha do FPM. Se não houver um requisito de população mínima acima de, pelo menos, 15 mil habitantes para criação de nova jurisdição, haverá nova onda de criação de micromunicípios financeiramente inviáveis. O projeto recentemente vetado propunha limites populacionais baixos: 6 mil habitantes para o Norte e o Centro-Oeste e 12 mil habitantes para o Nordeste. Somente no Sul e Sudeste, onde são requeridos pelo menos 20 mil habitantes, é que os estímulos à fragmentação administrativa serão menos intensos.

Ainda que ao custo de divisão interna entre seus representados, as associações representativas de municípios terão que discutir os problemas das regras atuais de partilha do FPM. Há no Congresso, em estado avançado de tramitação, um projeto que corrige o problema mais básico, que é a divisão dos municípios em faixas populacionais, e que faz com que as receitas de FPM subam ou caiam muito quando um município muda de faixa. Uma mudança simples como essa, que gera evidente ganho de eficiência e equidade, tem sofrido resistência daqueles municípios que se veem como potenciais perdedores. Parece ser hora de aceitar a racionalização do FPM, sobretudo de reduzir o viés a favor dos micromunicípios, para que o municipalismo não seja enfraquecido junto à opinião pública, que não mais aceita a criação de cidades dedicadas a receber transferências.

Se as grandes reformas (do ICMS, dos royalties, etc.) estão travadas, então deve-se buscar avanço nas microrreformas, como a dos critérios do FPM e de ajustes pontuais da dívida. Com relação às grandes reformas, parece que um critério importante é garantir aos estados alguma prerrogativa de ter política fiscal própria. A viabilidade do modelo centralizado, consensual e unânime morreu com o fim do regime militar. O novo ICMS terá que dar espaço à concorrência entre estados, ainda que isso gere algum grau de ineficiência alocativa. O importante é evitar que, como ocorre hoje, um estado jogue o custo da sua política de incentivos sobre outro estado.

Ademais, o Governo Federal precisa avançar na agenda da infraestrutura, para garantir que cada estado e município possa explorar plenamente as suas vantagens comparativas. É preciso aproximar os estados mais distantes dos centros consumidores e de exportação. Para ter recursos para investimento, o Governo Federal precisa conter os gastos correntes, feitos em favor de inúmeros grupos de pressão. Um agenda comum com os estados e municípios, como a acima proposta, de limitação do poder das corporações e de grupos de pressão que pleiteiam a criação de unfunded mandates seria um bom começo.

___________________

¹ Vide: Mendes, M.J. (2002) Descentralização fiscal baseada em transferências e captura de recursos públicos nos municípios brasileiros. Universidade de São Paulo. Faculdade de Administração, Contabilidade e Economia. Departamento de Economia. Tese de Doutorado; e Caselli, F., Michaels, G. (2009) Do oil windfalls improve living standards? Evidence from Brazil. NBER Working Paper Series w15550.

² Vide Miranda, R.N. (2013) Zona Franca de Manaus: desafios e vulnerabilidades. Núcleo de Estudos e Pesquisas do Senado Federal – Texto para Discussão nº 126.

³ DIEESE (2013) Balanço das greves em 2012. – Estudos e Pesquisas nº 66, maio.

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Há dois enfoques ao problema da desigualdade regional de renda. O primeiro refere-se ao problema da desigualdade regional de renda per capita entre regiões. Neste enfoque deseja-se investigar e propor políticas que reduzam as diferenças de renda per capita entre regiões. O segundo refere-se ao problema da desigualdade regional da renda total, isto é da concentração da produção ou da distribuição espacial da produção. É comum a produção não ser distribuída uniformemente entre as regiões. Neste caso há desigualdade na renda absoluta de cada região: em geral uma região pequena e altamente industrializada produz uma fração substancial do PIB nacional.

Os dois problemas são muito distintos, demandando políticas diferentes. Em particular, não é muito claro o porquê do problema da concentração produtiva ser considerado um problema. A diferença básica entre uma economia regional e uma economia nacional é a mobilidade do fator trabalho. Há grande mobilidade do capital entre economias nacionais: o capital é internacionalmente móvel. Entre regiões de uma mesma economia nacional há mobilidade do capital e mobilidade da mão-de-obra. Desconsiderando alguns períodos em que houve expressiva mobilidade internacional da mão-de-obra – segunda metade do século XIX e primeira metade do século XX -, a principal distinção entre uma economia nacional no mundo, de uma região no interior de uma economia nacional, é a mobilidade da mão-de-obra em uma economia nacional.

Com mobilidade perfeita de mão-de-obra, se esta tiver as mesmas características nas diversas regiões, não pode haver diferença de renda per capita entre as regiões. Qualquer diferencial seria eliminado por meio de migração. Poderíamos até imaginar que, por algum motivo, houvesse diferença na dotação de infra-estrutura entre as regiões. Por exemplo, que uma região fosse muito mais bem servida de portos e estradas do que a outra. Esta maior oferta de infra-estrutura elevaria a produtividade da mão-de-obra, elevando os salários e, portanto, a renda per capita. Mesmo assim, se o fator trabalho for igualmente produtivo a migração reduziria a oferta de trabalho na região em que há menor oferta de infra-estrutura até os salários igualizarem-se. Esta região seria menos populosa, mas a renda per capita do setor privado, exclusive renda do governo na forma de remuneração dos serviços gerados pelos bens públicos locais, não seria diferente entre regiões.

A moral desta história é que a mobilidade do trabalho produz uma grande força igualizadora das rendas per capita entre as regiões. É possível afirmar que a mobilidade de mão de obra é imperfeita. Ninguém disputaria esta proposição. O mais difícil é justificar que a imperfeição da mobilidade espacial de mão-de-obra consiga impedir que diferenciais de renda substanciais não sejam eliminados. Teoricamente, é possível argumentar que imperfeições na mobilidade consigam reduzir a velocidade de ajustamento, mas não impedir eternamente que o ajustamento se dê. De fato, não há motivo para que uma possibilidade de arbitragem nunca seja explorada. Podemos concluir que do ponto de vista teórico só pode haver diferenças de renda per capita entre regiões se as características dos trabalhadores das regiões diferirem.

Portanto, no que se refere à desigualdade de renda per capita, proponho que seja considerada a distinção entre dois problemas de natureza totalmente diversa. O problema da baixa renda per capita por motivo regional do problema da baixa renda per capital por motivo social. No primeiro caso uma região apresenta baixa renda per capita por características embutidas na região, enquanto que no segundo caso a região é pobre por características embutidas nos moradores da região. Empiricamente, a maneira de distinguir entre o problema regional e o social é estudar os diferenciais de renda entre trabalhadores de diversas regiões, controlando pelas características do trabalhador. Para um dado diferencial de produto per capita entre regiões, dizemos que há um problema regional se o diferencial de renda entre trabalhadores com as mesmas características, em diferentes regiões, explicarem uma parcela elevada diferenciais de produto per capita. Por outro lado, se após controlarmos pelas características do trabalhador, o diferencial regional de renda reduzir-se muito ou desaparecer, dizemos que não há problema genuinamente regional, mas sim há um problema social, que é altamente correlacionado com a região. Em outras palavras, a região pobre é majoritariamente povoada por indivíduos com características que se correlacionam com baixa renda.

A evidência empírica suporta a visão de que no Brasil a baixa renda percapita de algumas regiões deve-se principalmente a um problema de natureza social, não constituindo problema genuinamente regional. Savedoff (1990) conclui que “(…) a categoria região metropolitana explica 2,8% da variação do log dos rendimentos.”(p. 544) Observa-se diferenciais de salários estatisticamente significantes entre regiões metropolitanas, mas estes são quantitativamente de ordem de grandeza muito inferior às diferenças de renda per capita entre as regiões. Trabalhando com os dados de Savedoff, Barros e Mendonça (1997) mostram que estes diferenciais variam de -10% para Belém até 25% para Curitiba, como desvio da média. Estes números, comparados com os diferenciais de até 600% que se observam entre a renda per capita de Estados, são desprezíveis. Como observado por Savedoff, eles também são desprezíveis para explicar a péssima distribuição de salários da economia brasileira. Por outro lado, é possível que estes diferenciais sejam próximos, em valor presente, ao custo fixo de mudar de local de residência. Também pode-se argumentar que para algumas cidades este diferencial revela amenidades e serviços que a cidade oferece. Em todo caso, mesmo não trabalhando de forma perfeita, a segmentação regional do mercado de trabalho não explica os diferenciais de renda per capita observados entre regiões. Do ponto de vista dos diferenciais de renda per capita entre os Estados brasileiros, o mercado de trabalho funciona bastante bem.

Assim, tanto teórica como empiricamente a baixa renda per capita de algumas regiões não constitui problema de natureza regional. Os diferenciais de renda per capita entre as regiões existem por características dos indivíduos que moram na região e não por características da região. Assim, dado que o problema é social e não regional, parece-me que a política tem que ser focada no indivíduo e não na região. Estas características podem ter sido geradas na região. Não obstante, encontram-se ‘embutidas’ nas pessoas: por exemplo, se a qualidade do ensino público for pior nas regiões pobres isto terá impacto negativo, tanto qualitativamente quanto quantitativamente, sobre a qualificação da mão de obra. De fato, para este problema uma política de subsídios à indústria não parece ser a melhor recomendação!

Resta a questão da concentração da produção. Este sim não constitui questão de crescimento ou desenvolvimento, mas constitui genuíno problema regional. Teoricamente, é bastante simples gerar modelos de concentração produtiva. Em excelente trabalho, Krugaman (1991) nos oferece alguns exemplos. Em geral economias de aglomeração desempenham papel importante para concentrar a produção, enquanto que custos de transporte constitui força contrária. Se estes custos forem baixos, pode haver um equilíbrio com um centro e uma periferia. No entanto, a renda dos indivíduos no centro e na periferia serão iguais. Se a densidade populacional no centro for muito elevada, de forma que a congestão dos bens públicos e a falta de espaço em geral acarretem desutilidade aos indivíduos, não haverá igualização dos salários, mas sim do bem-estar. Segue a indagação: qual é, neste caso, o problema regional? Qual é o problema de haver concentração produtiva? Do ponto de vista econômico e social não há problema, a menos que no centro esteja havendo deseconomias de escala que não sejam corretamente captadas pelos mercados. Portanto, visto que tanto teórica quanto empiricamente não há problema regional, em geral, políticas de desenvolvimento regional são indicadas em função de algum motivo não econômico. Evidentemente, ao adotar uma política de desenvolvimento regional é preciso que fique bem claro o motivo extra-econômico que a sustenta.

Um possível motivo não econômico para justificar uma política de desconcentração regional é que, eventualmente, dada a base física de uma região, se não houver desconcentração produtiva, criando-se um pólo industrial na região, por exemplo, a região não teria capacidade de sustentar uma grande população, isto é, a densidade populacional teria que ser baixa ou a região seria condenada à miséria. Parece ser esta a preocupação de Celso Furtado, no GTDN, quando escreveu: “Caso se demonstre que a solução é inviável [a industrialização], não restaria ao nordeste senão a alternativa entre despovoar-se ou permanecer como região de baixíssimo nível de renda.” De outra forma, se houver, por exemplo, um grande ganho de dotação de educação que capacite a população nordestina tão ou mais qualificada do que a média da população brasileira, haveria um grande fluxo migratório e o nordeste despovoar-se-ia. Este parece ser o pesadelo de Celso Furtado. No entanto, não está claro que tal ocorreria desta forma. Dado o custo fixo da migração, é possível que, uma vez dotado de uma mão de obra bastante qualificada, as indústrias decidam deslocar-se para a região. Em economia regional faz sentido esta afirmação, pois acredita-se que a mobilidade do capital seja maior do que do trabalho.

Outro aspecto que não tem sido muito enfatizado é que não é obrigatoriamente verdade que política de desconcentração produtiva implique melhora da distribuição interpessoal da renda. Talvez o maior problema da economia brasileira seja a concentração interpessoal da renda. É possível melhorar a distribuição regional de renda piorando a distribuição interpessoal de renda: basta retirar recursos dos pobres que vivem na região rica e transferi-los aos ricos que vivem na região pobre. Por outro lado, este risco não existe em uma política redistributiva entre pessoas que não discrimine por regiões. Quando se tira de pessoas ricas, estejam elas onde estiverem, para transferir a pessoas pobres, estejam elas onde estiverem, faz-se automaticamente redistribuição regional de renda: a região rica por ter um número maior de ricos cede mais recursos, o inverso ocorrendo com a região pobre.

Assim inicia Celso Furtado o GTDN: “A disparidade de níveis de renda existente entre o Nordeste e o Centro-Sul do País constitui, sem lugar a dúvida, o mais grave problema a enfrentar na etapa presente do desenvolvimento econômico nacional.” Nesta frase eleva-se região a uma categoria independente de análise: independente das pessoas que nela vivem. Como se fosse possível abstrair os indivíduos da região. Por que o problema regional é mais grave do que a pobreza dos indivíduos? Por que o problema distributivo entre os cidadãos é menos grave do que o problema distributivo entre regiões? Por que a região está acima dos indivíduos? Se lembrarmos que o Nordeste é a região que de longe apresenta a pior distribuição interpessoal de renda e os maiores índices de pobreza ficamos mais perplexos. Em particular, é possível imaginar experimento em que uma política de desenvolvimento regional que eleve a participação na renda da região nordeste redunde simultaneamente na redução do bem estar dos nordestinos em comparação com uma situação de ausência da política. O motivo é que um ganho de renda na região nordeste, dada a péssima distribuição de renda encontrada nesta região, tem impacto muito pronunciado nos nordestinos ricos. Uma elevação de renda no sudeste tem um impacto relativamente mais acentuado nos salários dos trabalhadores mais pobres, dada a melhor distribuição de renda encontrada nesta região, acarretando por meio de migração, impacto sobre o bem estar dos nordestinos pobres. É possível que o efeito líquido sobre o bem estar dos nordestinos seja maior neste segundo caso. A probabilidade disto ocorrer será tão mais acentuada quanto mais o critério de bem estar social der peso aos pobres. Consequentemente, além de não haver justificativa teórica e empírica para políticas de desenvolvimento regional baseadas no subsídio ao capital privado, o fato que o impacto destas sobre a distribuição interpessoal de renda é, na melhor das hipótese neutro, retira destas políticas qualquer conteúdo social.

Desta forma, a simples constatação de que o diferencial de renda entre o nordeste e o sudeste reduziu-se não é evidência que a política regional fora bem sucedida. Primeiro, porque não está claro que as políticas de fomento nos moldes da praticada pela SUDENE o pelo programa FINOR são causadoras desta redução de distância relativa. Segundo, porque é possível que esta redução não tenha elevado o bem estar dos cidadãos nordestinos. Por outro lado, mesmo sob a hipótese que tenha havido crescimento causado pela política com elevação do bem estar da população nordestina, não é verdade que a política tenha sido bem sucedida. É necessário mostrar que, dado o custo de oportunidade do recurso público, um emprego alternativo não produziria maior elevação de bem estar. Isto é, a análise da eficácia das políticas regionais tem que levar em consideração o benefício mas também o custo destas. Esta verdade óbvia escapa a muitos entusiastas da política regional, que sempre apontam a redução do diferencial de renda entre as regiões como um indicador do sucesso das mesmas. É um possível indicador do benefício. O sucesso mede-se pela distância entre o benefício e o custo.

Algumas vezes argumenta-se, em justificativa de políticas de subsídio ao investimento em alguma região específica, que práticas desta natureza ocorrem em todos os lugares do globo. É comum apontar-se como exemplo os casos dos Estados Unidos, Itália, Canadá e Comunidade Econômica Européia. O argumento padrão é: “Se eles praticam porque nos não faríamos?” O motivo é a pobreza relativa da economia brasileira em comparação a estes exemplos citados. Explico-me. Devido a ausência de justificativa econômica e social para políticas de subsídio a acumulação de capital privado, estas somente justificam-se por um motivo extra-econômico e extra-social. Quanto maior a renda per capita de uma economia, mais ela tem condições de satisfazer objetivos não econômicos e sociais. Em outras palavras, políticas de desenvolvimento regional apresentam elevada elasticidade renda, constituem-se, portanto, em bem de luxo. Devido aos enormes problemas sociais enfrentados pela economia brasileira ela não tem recursos para dar-se ao luxo de gastar em políticas regionais de subsídio ao capital privado. Todo o recurso disponível tem que ser aplicado no melhoramento das condições de vida e de infra-estrutura social da faixa mais pobre da população brasileira. A Comunidade Econômica Européia pode dar-se ao luxo de investir uns trocados na industrialização de Portugal, nós não temos estes recursos, nós não somos tão ricos quanto a CEE.

Concluindo, a constatação de que para a economia brasileira o diferencial regional de renda entre trabalhadores com as mesmas características é muito baixo em comparação ao diferencial regional de produto per capita, aponta na direção que todo o esforço de desenvolvimento regional tem que ser focado no homem (bens meritórios, como saúde e educação) e em infra-estrutura (bens públicos). Não há motivo teórico e/ou empírico que sustente políticas de subsídio ao capital privado.

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Para ler mais sobre o tema:

Barro, R. e Sala-I-Martin, X. 1995. Economic Growth, McGrow Hill.

Barros, R.P. e Lam, D. 1996. “Income and Educational Inequality and Children’s

Schooling Attainment” em Opportunity foregone: education in Brazil.

Washington: Inter-American Development Bank.

Barros, R. P., Mendonça, R. S. P. 1997. “Os determinantes da desigualdade no Brasil.” Programa de seminários acadêmicos do IPE/USP. Seminário número 22/97-02/10/97.

Barros, R. P., Mendonça, R. S. P., Duarte, R. P. N. 1997. “Bem-estar, pobreza e desigualdade de renda: uma avaliação da evolução histórica e das disparidades regionais.” Texto para discussão número 454, IPEA.

Furtado, C. 1997. Obra autobiográfica. Paz e Terra.

Hanushek, E. e Kimko, D. 2000. “Schooling., Labor Force Quality, and the

Growth of Nations,” American Economic Review 90(5): 1184-1208.

Krugman, P. 1991. Geography and trade. The MIT Press.

Razin, A. e Yuen, C. 1997. “Income convergence within an economic union: the role of factor mobility and coordination,” Journal of Public Economics, 66, 225-245.

Revista Econômica do Nordeste, v. 28, n. 4, out./dez.

Savedoff, W. D. 1990. “Os diferenciais regionais de salários no Brasil: segmentação versus dinamismo da demanda.” Pesquisa e Planejamento Econômico, v. 20, n. 3, dezembro.

A discussão sobre a distribuição espacial da atividade econômica no Brasil e, em consequência, sobre políticas de desenvolvimento regional voltou à cena na década passada depois de ter ficado “adormecida” ao longo dos anos 80 e 90. Nas décadas de 50, 60 e 70, o desenvolvimento de regiões periféricas foi um tema importante, sempre presente nas discussões sobre políticas públicas. Várias foram as razões para isso, entre as quais se podem citar a excessiva concentração da atividade econômica em São Paulo, a preocupação com a ocupação da Região Norte, a influência de Celso Furtado e a construção de Brasília. Do final dos anos 50 até o fim da década de 70, as superintendências de desenvolvimento regional foram criadas, as estatais fizeram investimentos nas regiões periféricas e incentivos foram oferecidos para atrair o capital privado para as macrorregiões menos desenvolvidas.

A concentração espacial da atividade produtiva no Brasil tem raízes históricas e mudou muito pouco nos últimos setenta anos, apesar das políticas de desenvolvimento regional adotadas desde a década de 1950. As participações das macrorregiões brasileiras no Produto Interno Bruto (PIB) nacional de 1939 a 2008 não se alteraram de modo significativo, principalmente para as três regiões mais populosas. A participação do Nordeste caiu no período de 16,7% para 13,1%; a do Sul passou de 15,6% para 16,6%; já o Sudeste teve uma redução em sua participação de 62,9% para 56%. As regiões Norte e Centro-Oeste, menos populosas, ganharam participação de 1939 a 2008. A participação do Centro-Oeste passou de 2,1% para 9,2%[1] e a do Norte, de 2,7% para 5,1% do PIB.

Apesar de ter tido uma participação do PIB nacional de 13% em 2008, o Nordeste concentra, segundo o Censo do IBGE de 2010, quase 28% da população nacional. Da mesma forma, o Norte concentra aproximadamente 8,3% da população nacional, também segundo o IBGE, e tem participação no PIB nacional de aproximadamente 5%. Isso faz com que a renda per capita dessas duas macrorregiões fique abaixo da média nacional. Já o Sudeste, com pouco mais de 42% da população nacional, tem uma participação no PIB de 56%, propiciando-lhe uma renda per capita superior à média nacional. O Sul e o Centro-Oeste têm participações no PIB e na população nacional parecidas.

Há, então, dois tipos de problema regional no Brasil. Por um lado, a produção é bastante concentrada no espaço. Por outro lado, a renda per capita das diferentes regiões é desigual, uma vez que a população não é tão concentrada no espaço como o PIB.

A concentração da atividade produtiva no espaço não é indesejável per se, já que traz consigo as chamadas externalidades positivas. Estas advêm da possibilidade de exploração de economias de escala devido ao tamanho mercado, da existência de trabalhadores com qualificação adequada às necessidades das empresas e da presença de fornecedores especializados. Essas externalidades são fatores locacionais importantes, ou seja, em função delas as regiões maior concentração da atividade produtiva tendem a receber mais empresas.

A concentração espacial de atividades produtivas também pode gerar externalidades positivas de natureza tecnológica. Em outras palavras, a taxa de inovação tende a ser mais elevada nas áreas com maior densidade econômica. A maior taxa de inovação, por sua vez, tem impacto sobre a produtividade e, consequentemente, sobre a taxa de crescimento da região com maior concentração. Há, então, uma causalidade circular cumulativa: regiões mais ricas recebem mais empresas e têm uma maior taxa de inovação; consequentemente, crescem mais. O resultado desse processo é um aumento da desigualdade regional.

Essa é a razão de a concentração não ser per se indesejável: ganhos de eficiência ocorrem em função da aglomeração de atividades econômicas no espaço, uma vez que a aglomeração propicia ganhos de escala e a possibilidade de aumento da taxa de inovação. São esses fatores, portanto, que explicam as diferenças entre as regiões. Desse modo, pode-se pensar que a melhor distribuição de atividades econômicas no espaço significa abrir mão dos benefícios gerados pela aglomeração, ou seja, dos ganhos de eficiência. Em outras palavras, a melhor distribuição pode ser vantajosa para algumas das partes, mas não para o todo.

A aglomeração da atividade produtiva em apenas algumas áreas de um país não é um problema quando não há grandes diferenças de renda per capita entre as regiões. Nos EUA, por exemplo, a atividade econômica é bastante concentrada. Dois estados – Califórnia e Texas – são responsáveis por quase 22% do PIB. No entanto, a renda per capita desses dois estados não se afasta muito da média nacional, de US$ 47,5 mil/ano. A Califórnia tem uma renda per capita 9% superior à média nacional; o Texas tem renda per capita 3% inferior à média nacional. Os dois estados americanos com menor participação no PIB nacional são Vermont (0,18%) e Dakota do Norte (0,24%). Apesar da baixa participação, a renda per capita desses dois estados não difere muito da média nacional: 93% no caso de Vermont e 100,05% no caso de Dakota.

No caso do Brasil, há importante disparidade de renda per capita entre as diversas regiões do País. A igualdade absoluta é difícil de ser observada. O ideal é que houvesse uma tendência à convergência de renda per capita entre as regiões brasileiras, mas isso não vem ocorrendo (ou, pelo menos, não na velocidade desejada).

Essa disparidade e a falta de tendência à convergência justificam a ação do Estado por meio de políticas de desenvolvimento regional. No Brasil, há também, com a utilização dessas políticas, o objetivo de alcançar uma melhor distribuição da própria atividade econômica no espaço.

Mesmo com a adoção de políticas de desenvolvimento regional desde os anos 50, a disparidade de renda per capita e a distribuição da atividade econômica entre as macrorregiões não foram alteradas.

Houve, desde meados do século passado até a década de 1970, forte ação do Estado por meio de investimentos públicos, aí incluídas as empresas estatais, e de incentivos a investimentos privados para estimular a economia de regiões menos desenvolvidas. Sem dúvida, as políticas de desenvolvimento regional adotadas no Brasil até meados da década de 1980 levaram à transformação econômica das macrorregiões menos desenvolvidas. No entanto, as políticas não conseguiram alterar substancialmente a configuração macrorregional da economia brasileira.

A partir do final dos anos 70, o Estado brasileiro começou a enfrentar um processo de deterioração financeira que atingiu seu ápice nos anos 80. Na década de 1990, a discussão econômica se concentrou na estabilização da economia e na reforma do Estado.

Apesar dessas mudanças no cenário econômico, a política de desenvolvimento regional não foi abandonada após a década de 1980. Há dispositivos constitucionais que elegeram o desenvolvimento regional como um dos objetivos fundamentais da República e um dos princípios da ordem econômica. Há também diplomas legais que visam concretizar esses princípios constitucionais, destinando recursos para os programas de desenvolvimento regional.

Por exemplo, a Lei nº 7.827, de 1989, regulamentou o art. 159, I, “c”, da Constituição Federal, criando os Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Basicamente, os fundos concedem créditos às empresas de suas regiões alvo com taxas de juros abaixo das de mercado. Isso consiste em um incentivo importante, haja vista que as taxas de juros foram mantidas em patamares elevados no Brasil na maior parte das duas últimas décadas. Em 2010, os repasses do Tesouro Nacional aos três fundos superaram R$ 7,4 bilhões.

A política de desenvolvimento regional no Brasil conta ainda com incentivos fiscais concedidos para empresas instaladas nas áreas de atuação da SUDAM e da SUDENE. Em 2010, esses incentivos alcançaram cerca de R$ 6,4 bilhões. Os Fundos de Desenvolvimento da Amazônia (FDA) e do Nordeste (FNDE) também fazem parte dos instrumentos de desenvolvimento regional. Esses fundos financiam empresas constituídas na forma de sociedade por ações, aptas a emitir debêntures. Em 2010, o FDA e o FDNE contaram com orçamentos de, respectivamente, R$ 1,03 bilhão e R$ 1,55 bilhão.

Tomando como base o ano de 2010 e os três instrumentos citados acima – fundos constitucionais de financiamento, incentivos fiscais e fundos de desenvolvimento –, o volume de recursos à disposição da política de desenvolvimento regional chega a R$ 16,5 bilhões ao ano.

Deve-se perguntar, portanto, por que a política de desenvolvimento regional, adotada no Brasil desde meados do século passado e que conta com volume significativo de recursos, não foi capaz de alcançar seus dois objetivos básicos: a convergência de renda per capita e a melhor distribuição da atividade econômica entre as macrorregiões brasileiras.

A esse respeito, deve-se observar que o Poder Executivo, no início da década passada, por meio da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), institucionalizada no Decreto nº 6.047, de 22 de fevereiro de 2007, mudou sua visão do problema regional brasileiro. A PNDR parte do pressuposto de que há, em todas as macrorregiões brasileiras, sub-regiões dinâmicas e com alta renda e sub-regiões estagnadas e de baixa renda (por exemplo, a Metade Sul do Rio Grande do Sul e o Vale do Ribeira, em São Paulo). O problema regional estaria, portanto, presente em todo o País, e não somente no Norte e no Nordeste. Seria preciso, portanto, mudar o escopo da política, que passaria de macrorregional para sub-regional.

Além dessa mudança de escopo, há que se considerar a questão dos custos de transporte, a que dão ênfase os autores da Nova Geografia Econômica (NGE). Os modelos propostos por autores da NGE consideram duas regiões, uma pobre e outra rica. Se os custos de transporte entre as duas regiões forem altos, as empresas terão interesse em se manter na região rica, com um mercado maior, que lhes propicia ganhos de escala, com trabalhadores com qualificação adequada às suas necessidades e com a presença de fornecedores especializados (essas são as externalidades positivas decorrentes da concentração da atividade produtiva no espaço).

Com a redução do custo de transporte entre as regiões, as empresas poderão ter interesse em sair da região rica, com maior concentração de atividade econômica, devido à elevação dos preços dos fatores de produção nessa região (em função das chamadas deseconomias de aglomeração). Com um baixo custo de transporte, as empresas poderão se instalar na região menos desenvolvida, com um mercado menor, porém com custos de produção mais baixos, e de lá atender à demanda da região rica. Esse movimento levaria à desconcentração da produção, podendo levar à convergência de renda entre as regiões pobre e rica.

No entanto, a desconcentração da atividade econômica não é uma consequência inexorável da redução dos custos de transporte. Isso ocorre porque, mesmo que os custos de produção sejam maiores na região rica, as empresas têm benefícios quando se instalam ali. Estes decorrem das externalidades positivas advindas da concentração.

Portanto, se o custo de transporte cair muito (tendência a zero), as empresas terão incentivo para se instalar na região rica, onde o mercado é maior. Com a queda dos custos de transporte, as empresas podem se beneficiar ainda mais dos ganhos de escala, já que podem atender também o mercado da região pobre, que antes possuía uma “proteção natural” em função dos elevados custos de transporte. Haveria, portanto, um incentivo para a localização das empresas na região rica, com maior mercado interno[2].

Portanto, mesmo com a redução do custo de transporte em função dos investimentos em infraestrutura, as empresas têm que ter um incentivo para abdicar dos ganhos que teriam ao se localizarem na área rica. Em outros termos é preciso pensar em uma forma de contrabalançar a tendência de concentração, já que não se deve deixar de investir em infraestrutura para reduzir custos de transporte[3].

Essas proposições levam à conclusão de que, para que a política de desenvolvimento regional seja mais eficiente, ela deve contar com dois instrumentos complementares: incentivos para a atração de empresas para as regiões menos desenvolvidas e investimentos em infraestrutura.

A política de desenvolvimento regional brasileira conta com recursos para oferecer incentivos, como se viu acima. No entanto, ela conta com poucos recursos para investimentos em infraestrutura que tenham o objetivo de reduzir custos de transporte e que sejam sujeitos às diretrizes estabelecidas pela política de desenvolvimento regional.

No caso do Brasil, são parcos os investimentos em infraestrutura que obedecem a uma lógica regional. Por exemplo, a duplicação de uma rodovia em certa região pode ser importante para reduzir a densidade do trânsito. No entanto, o investimento que gera maior retorno para a região pode ser o asfaltamento de estradas vicinais, que reduzirão o custo de escoamento de produção de pequenos municípios com potencialidades econômicas.

Outra questão importante é o montante de recursos. Sabe-se que, mesmo com o aumento recente, o poder público no Brasil investe pouco em infraestrutura. No atual quadro de restrição fiscal, promover um aumento dos recursos orçamentários destinados a investimentos em infraestrutura subordinados à questão regional seria difícil. Assim sendo, parte dos recursos dos fundos constitucionais de financiamento e dos fundos de desenvolvimento, que hoje são destinados apenas a empréstimos, deveriam ser utilizados para financiar investimentos em infraestrutura subordinados à lógica do desenvolvimento regional, sendo que, para isso, são necessárias alterações nas normas que regulam esses fundos.

Concluindo, na formulação de uma política de desenvolvimento regional, sem deixar de considerar questões como os incentivos à inovação e os investimentos em educação, deve-se ter em mente que as empresas têm ganhos em função da aglomeração. Para levá-las a abdicar desses ganhos, o Estado deve lhes oferecer incentivos, mas estes, para terem impacto sobre as decisões quanto à localização, devem ser superiores aos ganhos que as empresas teriam ao optarem pela localização na região rica, ou seja, aos ganhos decorrentes da aglomeração. Mas o diferencial entre os incentivos e os ganhos de aglomeração variam com o custo de transporte. Em particular, quando os custos de transporte caem, fica mais fácil fazer com que as empresas se instalem em regiões periféricas, desde que haja outros incentivos para que elas se desloquem.

Pode-se dizer, então, que os dois instrumentos – incentivos e investimentos em infraestrutura – são complementares e devem estar presentes na política de desenvolvimento regional. A ênfase em apenas um desses instrumentos pode reduzir a eficiência da política, impedindo que ela alcance seus dois objetivos principais, a saber: a melhor distribuição espacial da atividade econômica e a convergência da renda per capita entre as regiões de um país.

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Para ler mais sobre o tema:

Oliveira Jr., Márcio (2011). Marco regulatório das políticas de desenvolvimento regional no Brasil: fundos de desenvolvimento e fundos constitucionais de financiamento. Núcleo de Estudos e Pesquisas do Senado Federal. Texto para Discussão nº 101. Brasília – DF. Disponível em: http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao.htm

[2] Cite-se como exemplo desse movimento o caso da Itália. A redução dos custos de transporte entre o Norte e o Sul da Itália após a 2ª Guerra Mundial retirou a “proteção natural” que as empresas do Sul tinham, dada pelo alto custo de transporte, e acelerou seu processo de desindustrialização, aumentando a diferença econômica entre as duas regiões italianas.

[3] É verdade que há um limite para os ganhos de escala e, a partir de determinado nível, as deseconomias de aglomeração (aumento de engarrafamentos, encarecimento dos lotes e do custo da mão-de-obra) tendem a contrabalançar os ganhos de escala mencionados anteriormente. Mas esses custos de congestão podem demorar a aparecer e, muitas vezes, fazem com que atividade econômica se desconcentre somente no nível micro ou mesorregional, sem afetar a distribuição entre as macrorregiões.