Esses indicadores são amplamente empregados por formuladores de políticas para orientar ações de simplificação e desburocratização e por empresários para avaliar os países ou regiões onde pretendem investir. Por essa razão, é razoável assumir que há uma associação direta entre a qualidade do ambiente de negócios e os níveis de investimento. Ao contribuírem para a elevação do estoque de capital (total de máquinas, equipamentos e demais instrumentos de produção), os investimentos, por sua vez, estão diretamente associados à produtividade do trabalho (leia mais sobre produtividade neste blog clicando aqui, aqui ou aqui). Dessa forma, há uma associação entre a qualidade do ambiente de negócios, os níveis de investimento e a produtividade do trabalho.

Ainda que a associação proposta entre a qualidade do ambiente de negócios, os níveis de investimento e a produtividade do trabalho seja intuitiva e de difícil contestação, há escassas evidências quantitativas sobre o tema, especialmente quando se trata de um modelo sequencial dessa natureza. Neste trabalho, estimam-se os coeficientes que relacionam ambiente de negócios, investimentos e produtividade com base em um painel de dados referente a 81 países no período entre 2005 e 2011.

Um estudo estatístico (regressão) buscou identificar as seguintes relações:

• Como o ambiente de negócios afeta o estoque de capital da economia; e
• Como o estoque de capital afeta a produtividade.

Em ambos os casos, outros fatores podem contribuir para explicar o comportamento do estoque de capital e da produtividade. No primeiro caso, por exemplo, fatores como renúncias fiscais e créditos subsidiados podem contribuir para maiores níveis de investimentos e, portanto, para a elevação do estoque de capital por trabalhador. No segundo caso, aspectos como qualificação da mão de obra ou investimentos em P&D podem interferir no nível de produtividade alcançado. Para levar em consideração o efeito das variáveis omitidas, no exercício estatístico foram usadas técnicas que permitem a comparação dos países antes e depois das alterações no ambiente de negócios isolando-se o efeito de outras variáveis.¹

A associação entre o ambiente de negócios e o estoque de capital por trabalhador pode ser facilmente percebida no gráfico 1 a seguir, para cuja elaboração se empregaram os dados referentes aos 81 países que compõem a amostra durante o período entre 2005 e 2011.

Gráfico 1: ambiente de negócios e estoque de capital por trabalhador, 2005-2011

O gráfico evidencia que um melhor ambiente de negócios, ao estimular o investimento, tende a exibir uma correlação positiva com o estoque de capital por trabalhador. Em particular, o Brasil exibe um estoque de capital por trabalhador superior ao que seria predito por seu ambiente de negócios. Isso decorre de fatores idiossincráticos do país (por exemplo, a presença de incentivos ao investimento por meio de créditos subsidiados).

Com base no coeficiente estimado, pode-se simular o estoque de capital por trabalhador no Brasil para diferentes valores assumidos pela variável que mede a qualidade do ambiente de negócios. A título de ilustração, simulou-se o crescimento percentual do estoque de capital por trabalhador se o Brasil tivesse, em 2011, os níveis de Doing Business dos seguintes países: Estados Unidos e Canadá (países desenvolvidos de grandes dimensões); China, Índia, Rússia e África do Sul (que, juntamente com o Brasil, formam os BRICS) e Argentina, México e Chile (latino-americanos de referência para o Brasil). Ainda que esses resultados devam ser interpretados com cautela, os valores indicados sugerem incrementos significativos na maioria dos casos. Esses incrementos são da ordem de 80% se o Brasil alcançasse os níveis dos Estados Unidos e do Canadá, superiores a 40% na comparação com o Chile e o México e não desprezíveis na comparação com a maior parte dos BRICS e com a Argentina.

Esses dados não querem dizer que uma elevação súbita do Doing Business no Brasil poderia motivar um crescimento imediato do estoque de capital por trabalhador. De fato, um crescimento percentual de, por exemplo, 15% no estoque de capital por trabalhador (e, portanto, do estoque de capital para um número fixo de pessoas ocupadas) implicaria um nível de investimentos, em um único ano, de mais do que o dobro do que aquele efetivamente observado. Na verdade, um melhor ambiente de negócios permite uma elevação cumulativa dos investimentos. Para levar em conta esse aspecto, estimou-se a elevação percentual anual dos investimentos requerida para que, em um intervalo bastante longo (entre 1970 e 2011), o estoque de capital atingisse aquele estimado em diferentes ambientes de negócios.

Considerando os valores observados em 2011, estimam-se incrementos percentuais de cerca de 2% no investimento para cada ponto adicional de Doing Business no Brasil. Apenas como ilustração, incrementos dessa natureza podem ser comparados com a participação dos desembolsos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) na formação bruta de capital fixo (FBCF), que alcançou, segundo estimativas do próprio banco, 15% em 2014. Um salto dessa magnitude seria alcançado, de acordo com os coeficientes estimados, caso a pontuação brasileira alcançasse, aproximadamente, 56,75 em 2011. Isso significaria, naquela ocasião, um salto de cerca de trinta posições no ranking do Doing Business, colocando o ambiente de negócios no país em um patamar semelhante ao da China (57,77), por exemplo. Um incremento de 30% no total dos investimentos requereria, por sua vez, que a pontuação brasileira alcançasse 63,41. Com isso, a posição relativa do país no ranking do Doing Business subiria cerca de 70 posições, colocando o país em uma posição inferior, porém próxima, à da Turquia (65,37) ou da Polônia (65,70), por exemplo. Finalmente, caso o ambiente de negócios no Brasil alcançasse 69,41, colocando o país em níveis próximos aos do México (71,03) ou do Chile (71,04), o incremento percentual dos investimentos alcançaria 45%, correspondentes a três vezes a participação dos desembolsos do BNDES nesse tipo de investimento em 2014. Para isso, entretanto, seria preciso que o país subisse, naquela ocasião, cerca de cem posições no ranking do Doing Business.²

Os resultados de uma regressão para a relação entre o estoque de capital por trabalhador e a produtividade do trabalho indicam que o coeficiente é significativo a mais de 99% de confiança. Assim, há uma forte relação estatística entre o estoque de capital e a produtividade do trabalho. Os resultados mostram que uma elevação de 1,0% no estoque de capital por trabalhador leva a um aumento de cerca de 0,5% na produtividade do trabalho. Especificamente nas condições indicadas acima (incrementos estimados de 15%, 30% e 45% nos investimentos, correspondentes a elevações no estoque de capital por trabalhador de 13,45%, 26,90% e 40,35%), estimam-se ganhos de produtividade de 6,58%, 12,78% e 18,67%, respectivamente.

Os resultados obtidos neste trabalho reafirmam que, ao lado de ações voltadas para o incentivo ao investimento através de renúncias fiscais e de créditos subsidiados, a melhoria do ambiente de negócios (que envolve custos fiscais reduzidos) exerce um impacto significativo no nível de investimentos e na produtividade do trabalho no país. Especialmente em um contexto de restrições ao uso de renúncias fiscais e de créditos subsidiados como forma de incentivar investimentos, será preciso identificar e remover as restrições políticas e institucionais que se colocam para a melhoria do ambiente de negócios no país. Preliminarmente, pode-se associar essas restrições aos seguintes fatores: i) ausência de coordenação entre órgãos de governo e entre entes federados (que colocam demandas muitas vezes repetitivas para as empresas e tornam excessivamente complexas tarefas associadas, por exemplo, à conformidade com a legislação tributária); ii) presença de eventuais grupos de interesses que podem obter vantagens da complexidade do ambiente de negócios no país; iii) incentivos para que os servidores públicos adotem precauções para autorizar ações do setor produtivo em virtude do risco de responsabilização; e iv) reduzido rule of law, que induz à imposição de uma excessiva e rigorosa fiscalização ex ante diante das escassas possibilidades de aplicação de sanções ex post mais severas em caso de descumprimento de algum normativo. As ações voltadas para a solução de problemas dessa natureza envolvem os poderes executivo, legislativo e judiciário e podem, indiscutivelmente, concorrer para a melhoria do ambiente de negócios no país.

¹ As regressões foram feitas em painel com efeitos fixos. Essa opção faz com que aspectos idiossincráticos de cada país invariantes no tempo sejam capturados na regressão.

² O salto de cerca de cem posições diz respeito ao ano de 2011 e aos valores da distância até a fronteira calculados para aquele ano. Em 2015, as posições do Brasil (120º) e do Chile (41º) são mais próximas.

Este texto corresponde a um extrato de CAVALCANTE, L. R. Ambiente de negócios, investimentos e produtividade. In: DE NEGRI, F.; CAVALCANTE, L. R. Produtividade no Brasil: desempenho e determinantes. Brasília: Ipea, 2015. v. 2 (determinantes). O autor agradece os comentários e sugestões de Bruno César Araújo, C. Alexandre A. Rocha, Fernanda De Negri, Lucas Ferreira Mation, Marcos Mendes e Simone Uderman. Agradece também à equipe do Ipea com quem teve a oportunidade de discutir uma versão preliminar deste trabalho. Erros e omissões são de responsabilidade do autor.

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PIB, população e PIB per capita, Brasil, unidades da federação e macrorregiões, 2011 e 2013

Com base em diagnósticos dessa natureza, políticas de desenvolvimento com foco explícito em parcelas definidas do território nacional são adotadas no Brasil desde meados do século XX e foram consagradas na Constituição Federal de 1988. O fundamento para a adoção de políticas dessa natureza é que, na ausência de incentivos fiscais e financeiros e de investimentos em infraestrutura em regiões menos desenvolvidas, a atividade econômica tenderia a concentrar-se nas regiões onde a oferta de insumos e de mão de obra fosse mais abundante e o mercado de consumo fosse mais próximo e dinâmico. Esse processo circular e cumulativo pode ser interrompido se as políticas de desenvolvimento regional adotadas forem capazes de influenciar as decisões de investimentos para direcioná-los para as regiões menos desenvolvidas.

Apesar de se praticarem políticas de desenvolvimento regional no país há cerca de setenta anos, as estimativas de seus custos fiscais são escassas e dispersas. O objetivo deste texto é, portanto, estimar esses custos.

Os critérios adotados para que uma determinada rubrica de custo fosse incluída nos custos das políticas regionais adotadas no país foram:

• Foco explícito em uma parcela predeterminada do território. Com isso, recursos destinados aos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO), por exemplo, são considerados custo da política regional, mas políticas sociais que não têm, entre os requisitos para o acesso a seus recursos, foco em uma parcela predeterminada do território não são consideradas políticas regionais, ainda que, na prática, acabem destinando a maior parte de seus recursos para as regiões menos desenvolvidas. Esse é o caso, por exemplo, do programa Bolsa Família, cujos recursos são majoritariamente destinados às regiões menos desenvolvidas, mas apenas porque essas regiões concentram seus beneficiários (e não porque ocupam uma parcela predeterminada do território nacional). No caso dos investimentos, que, ainda que tenham um caráter regional explícito, não necessariamente se dirigem às regiões menos desenvolvidas, consideraram-se apenas os valores mais do que proporcionais à participação das regiões menos desenvolvidas no PIB.
• Aplicação por jurisdição territorialmente maior. Na prática, isso quer dizer que os recursos alocados pela União para reduzir as desigualdades regionais entre as unidades da federação compõem os custos das políticas de desenvolvimento regional, mas os recursos alocados por um determinado governo estadual para promover o seu desenvolvimento – por meio, por exemplo, de restituição do ICMS para a atração ou a fixação de investimentos –, não foram incluídos nesses custos.
• Caráter orçamentário. Esse critério excluiu dos custos, por exemplo, os recursos alocados pelo Banco do Nordeste do Brasil (BNB) ao girar recursos de capitalizações feitas pelo Governo Federal no passado, mas permitiu a inclusão, por exemplo, dos desembolsos da União em favor de fundos voltados para a promoção do desenvolvimento regional.

Assim, as rubricas que compõem os custos das políticas de desenvolvimento regional adotadas no Brasil foram segmentadas em três grupos:

• Incentivos fiscais, que incluem, por exemplo, os incentivos fiscais concedidos no âmbito da ZFM e para as empresas instaladas nas áreas de atuação das superintendências de desenvolvimento regional.
• Incentivos financeiros, que envolvem os recursos orçamentários destinados aos fundos constitucionais de financiamento e aos fundos de desenvolvimento regional.
• Investimentos, calculados com base no excedente dos investimentos dirigidos para as regiões menos desenvolvidas após se considerar a destinação “natural” (isto é, proporcional a sua participação no PIB) de recursos.

A tabela a seguir registra os custos fiscais das políticas de desenvolvimento regional adotadas no Brasil em milhões de reais correntes entre 2009 e 2013.

Custos fiscais das políticas de desenvolvimento regional adotadas no Brasil (R$ milhões correntes),
2009 – 2013

Fonte: elaboração do autor. (clique na tabela para ampliar)

Conforme indicado na tabela, os custos fiscais das políticas de desenvolvimento regional adotadas no Brasil alcançaram R$ 53,8 bilhões em 2013. Nesse mesmo ano, os repasses para o Programa Bolsa Família e para o Benefício de Prestação Continuada (BPC) alcançaram R$ 24,9 bilhões e R$ 33,1 bilhões, respectivamente. Assim, a título de comparação, os custos fiscais das políticas de desenvolvimento regional correspondem a mais do que o dobro do custo do Programa Bolsa Família e a mais de 90% do somatório dos custos dos dois principais programas de transferência de renda e assistência social do Governo Federal.

Os custos totais das políticas de desenvolvimento regional em 2013 resultaram da soma de incentivos fiscais (R$ 31,7 bilhões), incentivos financeiros (R$ 14,2 bilhões) e investimentos (R$ 8,0 bilhões). Ao se examinar o período entre 2009 e 2013, é possível constatar que os incentivos fiscais representavam em média 58,2% dos custos das políticas de desenvolvimento regional; os incentivos financeiros responderam por 25,0% desses custos e o restante (16,8%) adveio dos investimentos diretos. Esses dados revelam que os investimentos diretos (por exemplo, em infraestrutura) são bem menos representativos do que os incentivos fiscais e financeiros. Contudo, conforme assinala Oliveira Júnior (2011), “teorias recentes da área de economia regional […] enfatizam a necessidade de combinar incentivos para atrair empresas para regiões periféricas e investimentos em infraestrutura para reduzir custos de transporte. Essa combinação daria mais eficiência às políticas de desenvolvimento regional”.

Ao longo dos últimos cinco anos, os custos fiscais das políticas de desenvolvimento regional mantiveram-se razoavelmente estáveis em relação ao PIB. A razoável estabilidade dessa relação indica, obviamente, que o crescimento real dos custos das políticas de desenvolvimento regional (deflacionadas pelo deflator implícito do PIB) tem acompanhado o crescimento real do PIB, que alcançou, no período entre 2009 e 2013, uma taxa média anual de 3,33%.

A região Norte concentra mais de 55% dos custos das políticas de desenvolvimento regional adotadas no país. Cerca de ¾ dos recursos destinados a essa região correspondem aos incentivos fiscais concedidos no âmbito da ZFM. A região Nordeste, por sua vez, absorve cerca de um terço dos recursos. Já a região Centro-Oeste recebeu pouco mais de 9% dos recursos. Uma vez que uma fração dos recursos destinados à região Nordeste atende também parte dos estados de Minas Gerais e do Espírito Santo, a região Sudeste recebeu um percentual inferior a 2% dos recursos destinados a financiar as políticas de desenvolvimento regional no Brasil.

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Esse texto corresponde a um extrato de CAVALCANTE, L. R. Políticas de Desenvolvimento Regional no Brasil: uma estimativa de custos. Brasília: Núcleo de Estudos e Pesquisas/CONLEG/ Senado, setembro/2014 (Texto para Discussão nº 154). Disponível em: http://www.senado.leg.br/estudos. Acesso em 2 set. 2014.

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