Por Kelvia Frota de Albuquerque*

A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE é um organismo internacional que atua na melhoria da governança global por meio da promoção do diálogo colaborativo. Trata-se de um think tank que atua nos mais variados campos de política pública definindo padrões de boas práticas por meio de discussões  realizadas em mais de 300 instâncias técnicas[1] e de um acervo de 257 instrumentos legais[2] – o chamado acquis da Organização.

A OCDE possui ampla credibilidade internacional e os seus atuais 38 países-membros[3], que  totalizam mais de 60% do PIB mundial, compartilham valores democráticos tendo como base o Estado de Direito, a adesão a políticas abertas, inclusivas e transparentes, fundadas nos princípios da economia de mercado e do crescimento econômico sustentável[4].

O modus operandi da Organização é baseado em soft power, no compromisso político e moral em torno do alinhamento aos instrumentos legais que compõem o acquis, a maior parte deles não vinculante,  abrangendo enunciados de caráter mais amplo que podem ser cumpridos com relativa flexibilidade, tendo em consideração o arcabouço institucional-legal do país em questão.

Após o processo de acessão e, de modo geral, no âmbito da OCDE o que se espera é um maior nível de conformidade aos seus instrumentos legais ao longo do tempo. Em vez de mecanismos rígidos de solução de controvérsias, a tônica é a “pressão dos pares” para garantir o alinhamento aos padrões definidos, e isso é feito, principalmente, por meio da realização de revisões interpares[5] periódicas.

Uma organização na qual se destacam a natureza técnica e a fluidez do soft power possui vantagens comparativas para encaminhar discussões complexas e que envolvem múltiplos interesses, mais difíceis de conciliar e de avançar em outros fóruns. Um bom exemplo disso foi o anúncio feito em 2021 pela OCDE, em parceria com o G-20, sobre a aprovação de um acordo de princípios para a adequação do sistema de tributa­ção internacional aos desafios da economia digital[6], com novas regras para alocação de direitos tributários entre jurisdições de origem da empresa e de consumo, no caso de grandes empre­sas multinacionais, e a definição de patamar mínimo de tributa­ção corporativa.

Há mais de 20 anos, mantemos relacionamento intenso e mutuamente benéfico com a OCDE. O Brasil é o país não-membro a participar do maior número de instâncias – mais de 40 – e a ter aderido ao maior número de instrumentos legais da Organização – 112 dos 257.

Em maio de 2017, como desdobramento de um relacionamento longevo e vislumbrando os benefícios de uma maior inserção  internacional[7], o Brasil formalizou solicitação para se tornar membro pleno da Organização.

A acessão à OCDE, além de ter sido referendada pelo atual governo, tornou-se uma prioridade e no dia 25 de janeiro passado a OCDE convidou o Brasil para iniciar a discussão sobre o processo de acessão[8], juntamente com Argentina, Peru, Croácia, Bulgária e Romênia.

São inúmeras as vantagens de integrar a OCDE: participar ativamente da definição de padrões internacionais e lastrear políticas públicas nas melhores práticas internacionais; aprender com a experiência dos países membros e participantes; acessar o acervo de dados sobre diferentes países e variados temas de interesse; ter maior inserção nas cadeias globais de valor e maior volume de recursos para investimentos no país; ter padrão mais elevado de qualidade regulatória e um melhor ambiente de negócios e aprimorar a governança pública, para mencionar algumas. Em suma, entrar na Organização significa maiores oportunidades de investimento, melhores políticas públicas e maior facilidade para a realização de negócios. Na prática, tudo isso pode ser traduzido em mais emprego e mais renda para os brasileiros.

Mas ingressar no “clube de boas práticas” é um processo trabalhoso e que envolve extensa preparação. Tanto o convite para iniciar o processo de acessão – que recebemos agora, quanto o convite para ingressar, de fato, na Organização, ao final do processo, precisam ser aprovados por consenso entre os 38 países-membros.

A partir de agora, nova etapa de muito mais trabalho e engajamento se inicia, sendo imprescindível o esforço coordenado dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, do setor privado e da sociedade civil. Além, claro, dos estados e dos municípios.

Acabamos de receber da OCDE o Roadmap[9]– roteiro para o processo de acessão, que foi aprovado na recente reunião do Conselho de Ministros, com a definição dos comitês que irão analisar tecnicamente a legislação, as políticas e as práticas do Brasil e que traz o detalhamento de como será realizado trabalho a partir de agora.

Como próximo passo, o Brasil deverá apresentar o Initial Memorandum, que conterá uma autoavaliação sobre o grau de alinhamento da legislação, das políticas e das práticas nacionais aos instrumentos legais da OCDE. Em seguida, haverá o exame detalhado perante os comitês definidos no Roadmap e de acordo com os critérios lá estabelecidos.

O processo após o convite formal para iniciar o processo e a efetivação de um novo membro pode levar em torno de 4 anos e depende, fundamentalmente, da velocidade que o país candidato imprime às intensas atividades envolvidas e às eventuais alterações legislativas necessárias para o alinhamento aos padrões da Organização.

A preparação da Administração Pública Federal já estava em andamento desde 2017 e segue a pleno vapor, sob coordenação das instâncias de governança estabelecidas pelo Decreto nº 9.920/2019. Foram instituídos um Conselho de Ministros e um Comitê Gestor para a preparação e o acompanhamento do processo de acessão, ambos integrados pela Casa Civil, que os coordena, Secretaria-Geral e Secretaria de Governo, da Presidência da República, e Ministérios da Economia e das Relações Exteriores.

Levando em conta o trabalho de alinhamento aos instrumentos legais da OCDE já realizado até agora, é possível prospectar que alguns dos maiores desafios no âmbito do caminho rumo à acessão serão os de natureza tributária e financeira, sobre meio ambiente e os relativos a alguns setores específicos.

Sobre temas tributários e financeiros, podemos citar o alinhamento necessário a respeito das regras sobre preços de transferência[10] e o novo acordo para a tributação internacional, por exemplo.

Em relação ao meio ambiente, o Brasil aguardava resposta da OCDE sobre a solicitação de adesão a 37 instrumentos legais.  Relatório da Organização sobre o alinhamento do País[11] aos principais instrumentos na área e avanços com relação a recomendações recebidas em 2015 foi publicado em 2021 e ajuda a traçar um panorama das principais questões nessa área.

O estudo aponta que o Brasil desenvolveu legislação sólida sobre informações ambientais, água, gestão de resíduos e biodiversidade e que o maior desafio é o da implementação: colocar em prática as disposições legais, garantir recursos financeiros e humanos suficientes e melhorar a coordenação entre os níveis de governo. Seria preciso também avançar no sentido de melhores avaliações de impacto ambiental e de mitigação de impactos mais eficazes.

Existem, ainda, questões pontuais relativas a setores específicos que precisam ser mais profundamente discutidas.

Desafios são naturais do processo de convergência aos padrões da OCDE, estão presentes em qualquer processo de acessão à Organização e servirão para impulsionar o debate sobre temas de grande relevância. Assim, vale observar que o processo de acessão, em si, já traz o benefício de propiciar esse tipo de discussão mais aprofundada sobre políticas públicas.

Em conclusão, o ingresso na OCDE é uma agenda de Estado que pode ancorar as transformações necessárias para que sejam aprimoradas as políticas públicas no País, traduzindo-se em progresso e avanço para o Brasil e para os brasileiros. Agora, já com o Roadmap do processo de acessão, é possível ter clareza sobre as próximas etapas e há muito trabalho pela frente. Sigamos adiante!

[1] A OCDE conta com 38 comitês, inúmeros grupos de trabalho, forças-tarefa, fóruns e instâncias técnicas afins. Para detalhes da estrutura organizacional, consultar: www.oecd.org/about/structure/.

[2] Íntegra dos instrumentos legais da OCDE disponível em: www.oecd.org/legal/legal-instruments.htm.

[3] Lista completa dos países membros da OCDE disponível em: www.oecd.org/about/document/ratification-oecd-convention.htm.

[4] A declaração de valores, visão e prioridades expressa no aniversário de 60 anos da OCDE menciona explicitamente: “We form a like-minded community, committed to the preservation of individual liberty, the values of democracy, the rule of law and the defence of human rights. We believe in open and transparent market economy principles. Guided by our Convention, we will pursue sustainable economic growth and employment, while protecting our planet. Our shared endeavour is to end poverty, to tackle inequalities and to leave no one behind. We want to improve the lives and prospects of everyone, inside and outside the OECD. As a global pathfinder, the OECD will therefore continue to develop evidence-based analysis that helps generate innovative policies and standards to build stronger, more sustainable and more inclusive economies, inspiring trust and confidence for resilient, responsive and healthy societies.” Vide: https://one.oecd.org/document/C/MIN(2021)16/FINAL/en/pdf.

[5] Revisão interpares (peer review) é o processo pelo qual a qualidade e a eficiência de políticas, práticas e instituições de um país são examinados vis-à-vis seus pares em um contexto colaborativo e de aprendizado mútuo.

[6] Para maiores detalhes, consultar:  https://www.oecd.org/tax/beps/statement-on-a-two-pillar-solution-to-address-the-tax-challenges-arising-from-the-digitalisation-of-the-economy-july-2021.htm.

[7] Para maiores detalhes sobre os benefícios de uma maior integração do Brasil à economia global, verificar OECD (2020), OECD Economic Surveys: Brazil 2020, OECD Publishing, Paris, disponível em  https://doi.org/10.1787/250240ad-en., especialmente itens 2.39 a 2.45.

[8] Íntegra da decisão disponível em: www.oecd.org/newsroom/Resolution-of-the-Council-on-the-Opening-of-Accession-Discussions-C-2017-92-final.pdf

[9] Íntegra do Roadmap disponível em: www.oecd.org/mcm/Roadmap-OECD-Accession-Process-Brazil-EN.pdf.

[10] Nas palavras da OCDE, as regras de preços de transferência visam garantir que os lucros decorrentes das transações comerciais e financeiras entre os membros de um grupo multinacional sejam alocados de forma que seja refletido o valor aportado por cada parte.  Tais regras devem garantir a segurança da base tributável adequada, que pode se esvair com a transferência de lucros para jurisdições com baixa ou nenhuma tributação. Por outro lado, essas regras impedem a dupla tributação, a distorção das decisões de investimento e a concorrência desleal entre empresas. Para maiores detalhes, vide: www.oecd.org/tax/transfer-pricing/transfer-pricing-in-brazil-towards-convergence-with-the-oecd-standard.pdf e Lima, Pedro Garrido da Costa; Santos, Paula Gonçalves Ferreira, Brasília: Câmara dos Deputados, Consultoria Legislativa, 2020. Os códigos de liberação e os preços de transferência da OCDE e impactos no Brasil, disponível em:  https://bd.camara.leg.br/bd/handle/bdcamara/40096.

[11] Disponível em: www.oecd.org/environment/country-reviews/Brazils-progress-in-implementing-Environmental-Performance-Review-recommendations-and-alignment-with-OECD-environment-acquis.pdf.

* Kelvia Frota de Albuquerque é formada em economia pela Universidade de Brasília, com pós-graduação em administração pública pela Fundação Getulio Vargas, servidora pública federal, atualmente é diretora na Secretaria Executiva do Ministério da Economia.

Por Kelvia Frota de Albuquerque*

O Decreto 10.411/2020, proposto pelo Ministério da Economia (ME), endereçou em âmbito federal duas das mais importantes ferramentas de melhoria regulatória atualmente em uso ao redor do mundo: a Análise de Impacto Regulatório (AIR), ou análise ex ante da regulação, que já teve sua implementação discutida aqui[1]e passou a ser obrigatória em 2021, e a Avaliação de Resultado Regulatório (ARR), ou avaliação ex post da regulação, que passará a ser obrigatória em 2022.

A AIR, que tem foco prospectivo, cuida de analisar um problema regulatório identificado para informar os tomadores de decisão sobre alternativas de ação a serem consideradas e seus respectivos impactos, a partir dos objetivos desejados, antes de edição de qualquer normativo. Regulação envolve sempre custos e benefícios que precisam ser considerados previamente. Seria possível utilizar alternativas não normativas? E qual seria o resultado de não fazer nada, ou seja, manter o status quo?

Já a ARR tem foco retrospectivo e se refere, para utilizar a definição do decreto, à verificação dos efeitos decorrentes da edição de um ato normativo, considerados o alcance dos objetivos originalmente pretendidos e os demais impactos sobre o mercado e a sociedade em decorrência da sua implementação. O que aconteceu, do ponto de vista substantivo? Será que o normativo funcionou conforme o esperado ou são necessários ajustes? Será que os objetivos do normativo podem ser atingidos de maneira menos custosa? Será que houve novas descobertas científicas que afetaram a base da intervenção regulatória?

A AIR e a ARR, percebe-se logo, são ferramentas complementares e buscam avaliar a ação regulatória de forma transparente e com base em evidências, sendo a principal diferença entre as duas o momento do ciclo regulatório[2] em que a análise ocorre[3].

Menos difundida e mais complexa do que a AIR, a ARR é ainda um desafio, mesmo nos países mais avançados no tema, e é etapa importante para “completar” e retroalimentar o ciclo regulatório: além de fornecer retorno sobre o desempenho de um normativo, na prática, traz insumos para a evolução da regulação ao longo do tempo.

O decreto trouxe aos órgãos e entidades federais a diretriz geral de integração da ARR à atividade de elaboração normativa, de forma isolada ou conjunta, sendo que a ARR poderá também ter caráter temático e ser realizada apenas quanto a partes específicas de um ou mais atos normativos.

Assim como na AIR, na ARR também deve ser observado o princípio da proporcionalidade: a análise é custosa em termos de tempo e de recursos envolvidos e os esforços devem ser prioritariamente empregados nos casos obrigatórios[4] e nas regulações mais relevantes.

Os compromissos previstos sobre a ARR no Decreto 10.411/2020 serão iniciados a partir de 2022 para a Administração Pública Federal como um todo.  Regra geral, será necessário elaborar, a cada mandato presidencial, uma agenda de ARR que deverá incluir pelo menos um ato normativo de interesse geral dos órgãos e entidades, de acordo com critérios preferenciais estabelecidos no normativo[5]. Excepcionalmente neste primeiro mandato de vigência do decreto, a agenda de ARR deverá ser divulgada até 14 de outubro e concluída até 31 de dezembro de 2022.

Ao contrário da AIR, a ARR ainda possui arcabouço teórico e prático relativamente pouco consolidado, mesmo internacionalmente, e não havia ainda no Brasil referencial específico a ser utilizado para apoiar o cumprimento do decreto.

Assim, para suprir essa lacuna, em 2020 a Secretaria Executiva do ME iniciou a coordenação de discussões técnicas com as agências reguladoras e o Inmetro com vistas à elaboração conjunta de um Guia Orientativo para Elaboração de ARR (Guia de ARR). Agregou-se a esse grupo a importante colaboração do UERJ-Reg, Laboratório de Regulação Econômica da UERJ[6].

Após cerca de um ano de trabalho colaborativo, a minuta do Guia de ARR foi disponibilizada para consulta pública por 45 dias (28/09 a 12/11/2021)[7] no Participa + Brasil, plataforma digital do governo federal criada para promover e qualificar o processo de participação social.

O Guia tem caráter orientativo e não vinculante, sendo sua finalidade principal auxiliar os servidores públicos incumbidos das ARRs. Trata-se de sugestão de roteiro analítico e de diretrizes gerais para a avaliação que não buscam, de modo algum, engessar as análises. Técnicas e métodos mais adequados devem ser definidos no caso concreto, considerando a complexidade do tema e a capacidade de execução do órgão ou da entidade.

A base do Guia de ARR é o estabelecido pelo Decreto 10.411/2020 e o documento contém todas as orientações necessárias para seu cumprimento. Não obstante, cabe observar que seu foco é mais amplo, com o apontamento de boas práticas internacionais eventualmente não incorporadas pelo normativo e que podem vir a ser utilizadas pelos reguladores.

Embora tenha sido elaborado com foco no Poder Executivo Federal, as orientações reunidas no Guia de ARR podem ser utilizadas, igualmente, por outros entes da federação e outros Poderes.

Em uma visão panorâmica, o Guia traz orientações gerais contemplando os princípios de uma boa avaliação, os diferentes tipos de olhar retrospectivo, o princípio da proporcionalidade na ARR e a importância da participação social e da transparência; endereça o monitoramento da regulação e o planejamento da ARR; sugere procedimento para a elaboração da agenda de ARR; discorre sobre estratégias de coleta e de tratamento de dados[8]; propõe roteiro para elaboração do Relatório de ARR; discute a integração da ARR no ciclo regulatório; traz um glossário com as principais definições conceituais utilizadas e, por fim, aponta um rol de questões para orientar a elaboração do Relatório de ARR, de acordo com o roteiro proposto. Adicionalmente, o Guia lista, após cada capítulo, as referências bibliográficas utilizadas, de modo a possibilitar o aprofundamento dos temas sempre que necessário.

A participação da sociedade no processo de elaboração do Guia, além de sabida boa prática regulatória, foi considerada fundamental para que pudessem ser disponibilizadas as melhores orientações, do modo mais simples, claro e abrangente possível, de forma a impulsionar a efetiva implementação da ARR.

Foram recebidas 81 contribuições no âmbito da consulta pública (ou 89 unidades de análise, já que algumas trataram de mais de um tema), das quais cerca de 2/3 foram acatadas integral ou parcialmente na versão final do Guia.

A participação social no processo regulatório é, sem dúvida, algo trabalhoso e custoso, tanto para o governo quanto para a sociedade. Mas é fundamental, não só por reduzir a assimetria de informação como por embasar e legitimar a tomada de decisão. Por isso mesmo, o Ministério da Economia a recomenda fortemente[9], apesar de não haver obrigatoriedade ainda no âmbito da administração direta, apenas no âmbito das agências reguladoras[10].

O fato é que as contribuições recebidas, como um todo, sinalizaram as partes do Guia que precisam ser destacadas e explicadas de modo mais detalhado, para melhor entendimento do documento, o que subsidiará as etapas de divulgação do documento e de capacitação, ao passo que as contribuições acatadas detalharam adequadamente pontos específicos do texto ou conferiram-lhe maior clareza, tendo possibilitado o aprimoramento do Guia. Assim, este artigo também é uma oportunidade para agradecer a todos que se dispuseram a contribuir na consulta pública.

A partir de agora, o Brasil já pode contar com um referencial teórico robusto para orientar a capacitação, a comunicação e a governança interna de suas instituições para a elaboração das ARRs, no melhor padrão internacional.

A utilização sistemática das ARRs em todo o governo federal a partir deste ano é, certamente, mais um passo firme do País na agenda de melhoria regulatória.

E melhoria regulatória, a experiência internacional aponta, é um fator chave para um melhor ambiente de negócios e, por consequência, para mais crescimento econômico, mais emprego e mais renda para a população.

[1] Artigo disponível em: http://www.brasil-economia-governo.org.br/2020/07/22/para-implementar-a-analise-de-impacto-regulatorio-air/

[2] O ciclo regulatório, de acordo com a OCDE “implica uma abordagem integrada para a implementação de instituições, ferramentas (como a AIR e a ARR) e processos” e é utilizado aqui para reforçar o aspecto da necessária integração, continuidade e retroalimentação entre as diferentes etapas da vida de uma regulação.

[3] Guia de ARR, versão final após consulta pública, pág. 7, disponível em https://www.gov.br/participamaisbrasil/cp-guia-arr

[4]  O Decreto 10.411/2020 prevê, no art. 12, que os atos normativos cuja AIR tenha sido dispensada em razão de urgência serão objeto de ARR no prazo de 3 anos de sua entrada em vigor.

[5] O art. 13 do decreto estabelece que a escolha dos atos normativos que integrarão a agenda de ARR observará, preferencialmente, um ou mais dos seguintes critérios: I) ampla repercussão na economia ou no País; II) existência de problemas decorrentes da aplicação do referido ato normativo; III) impacto significativo em organizações ou grupos específicos; IV) tratamento de matéria relevante para a agenda estratégica do órgão; ou V – vigência há, no mínimo, cinco anos.

[6] O UERJ-Reg é uma entidade sem fins lucrativos, vinculada à Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro – UERJ com afinidade acadêmica e experiência prática em temas relacionados à melhoria regulatória.

[7] A consulta pública, na íntegra, pode ser acessada em: https://www.gov.br/participamaisbrasil/cp-guia-arr. Foi disponibilizada planilha de contribuições que conta com o posicionamento, a respectiva justificativa e, quando é o caso, o extrato de texto ajustado, além da versão final do Guia, ainda sem formato de edição final.

[8] Cabe observar que o art. 17 do Decreto 10.411/2020 estabelece que os órgãos e entidades implementarão estratégias específicas de coleta e de tratamento de dados de forma a possibilitar a elaboração de análise quantitativa e, quando for o caso, de análise de custo-benefício.

[9] Vide documento orientador sobre participação social, pág. 3, em: https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/air/o-que-e-air/2.AIRManualdeParticipacaoSocial.pdf

[10] A realização de consulta pública é obrigatória na hipótese do art. 9º da Lei nº 13.848, de 2019, para as agências reguladoras.

* Kelvia Frota de Albuquerque é formada em economia pela Universidade de Brasília, com pós-graduação em administração pública pela Fundação Getulio Vargas, servidora pública federal, atualmente é diretora na Secretaria Executiva do Ministério da Economia, onde coordena o projeto estratégico ministerial de implementação da AIR.