Qualquer coisa diferente desse princípio que se tente no presente momento tende a tornar-se mais um desgaste no já esgarçado modelo de produção brasileiro.

Objetivamente, como paliativo, é fundamental que se implante imediatamente uma simplificação tributária para poder melhorar o ambiente de negócios e que se comece a construir uma Reforma Administrativa para reduzir a dimensão do Estado brasileiro, comprovadamente maior do que a sociedade pode sustentá-lo.

Redimensionar o Estado é uma tarefa política, árdua e necessária e se baseia no princípio de que o Estado deve atuar nos espaços não ocupados pela iniciativa privada por desinteresse econômico, por medida de segurança e criação de condições para estímulos a atividades privadas, como algumas obras de infraestrutura. Os custos dessas atividades devem ser de responsabilidade da sociedade como um todo.

A título de exemplo, deveríamos ter como monopólio do Estado o exercício da justiça, a segurança pública, o ministério público, a defesa nacional, a política externa, a elaboração de leis reguladoras, algumas obras de infraestrutura para estímulo a atividades, o exercício da política econômica etc.

Atividades onde a atuação do Estado deve ter caráter corretivo por não haver interesse inicial do setor privado em atender à demanda, cabe àquele a função de reduzir as externalidades negativas e/ou estimular as externalidades positivas. Educação, saúde, infraestrutura de comunicações em alguns casos, transporte público, mobilidade urbana, através de parcerias privadas em habitação, portos, cabotagem, aeroportos, estradas, gasodutos, geração de energia etc. E, mesmo assim, nestas atividades como ajuste e participação por tempo limitado.

Em outras atividades tipicamente bem atendidas pela iniciativa privada ou, ainda que não estejam sendo atendidas em todo território nacional, não sejam essenciais para o bem-estar da população (bares, restaurantes, hotéis, comércio em geral, indústria de transformação, produção de bens e serviços em geral), a intervenção do Estado é mais custosa do que benéfica, e ele deve se manter alheio a essas atividades. Nessas atividades, a iniciativa privada tem maior eficiência e aloca melhor os recursos para atendimento adequado da demanda. 

Estes princípios simplificados deixam claro que o Estado brasileiro exacerbou suas atribuições. O uso do dinheiro público se converteu em descontrole e má gestão. O Estado brasileiro está presente de modo significativo em atividades onde sua atuação é pouco eficiente (ou quase completamente ineficiente), ou seja, com participação majoritária em empresas de comunicação, hotéis, empresa de projeto de trens (Trem Bala), refinarias, bancos, milhares de imóveis, geradoras e distribuidoras de energia elétrica, fábricas de remédios, mineradoras, entre outras muitas atividades que seriam melhor administradas pelo setor privado. 

Uma pergunta que cabe, a título de exemplo, é por que o Estado mantém ativos imobiliários sem utilidade e que geram despesas?

Estas questões demonstram ser este o melhor motivo para inibir qualquer mudança tributária sem que se realizem os ajustes pertinentes. A receita tributária significa cerca de 35% do PIB e os gastos, em condições normais, sem os efeitos da pandemia, chegam a 40% do PIB. 

A tarefa de ajuste dessa diferença é grandiosa. Para chegar ao limite de carga tributária em torno de 25%, aceitável para uma economia como a brasileira, seriam necessários 15 anos mantendo-se uma continuidade de políticas que permitissem uma redução de 1% ao ano. Alguém acredita neste ajuste em face das experiências históricas e confia que o atual governo está assumindo essa tarefa?

Essa redução de gastos passa, necessariamente, por rever e retirar privilégios das mais variadas esferas, comumente aquelas de natureza salarial e extra salarial de parte do funcionalismo público, além de rever condições de servidores públicos ativos, de forma negociada, colaborativa, gradual, mas inevitável. É possível acreditar nisso? 

Esses são os pontos de partida para que se discutam os princípios de uma Reforma Administrativa – o primeiro passo e único alicerce capaz de suportar a construção de uma engenharia tributária que não prejudique o contribuinte, aumentando a carga do Estado sobre o cidadão que trabalha, produz e consome e que com seus impostos sustenta a estrutura do Estado. É preciso ter em conta alguns pontos relevantes para entender a dificuldade de avançar numa Reforma Administrativa, senão vejamos.

1. Teto dos Gastos Federal. Para uma redução de 1/40 avos nos gastos atuais, ou seja, uma redução de R$40 bilhões a cada ano, considerando zero de inflação e zero de crescimento do PIB, começando no primeiro ano com uma queda de R$1,6 trilhão e ir decrescendo anualmente até chegar a R$1 trilhão no 15º ano;
2. Teto de Gastos Estadual e Municipal. A regra é semelhante, obrigando estados e municípios a acompanharem o orçamento federal. Gastos dos estados e municípios têm que ser reduzidos descontando-se os repasses recebidos e enviados, de forma a que somados, os gastos do setor público não ultrapassem 25% do PIB após 15 anos do ajuste. Esse ajuste não pode ser linear, dado que há repasses da União para estados e municípios e de estados para municípios de acordo com certas disparidades regionais. Mas as reduções de gastos de todos devem ser proporcionais a 1/40 avos da proporção do PIB local que gastam atualmente ao ano durante 15 anos;
3. Após o ajuste de 15 anos o teto de gastos de cada nível acompanharia o crescimento da economia para manter o nível da carga tributária;
4. Manutenção da regra de ouro de que o Governo não pode tomar créditos para pagar despesas correntes, só podendo captar para aquisição de capital incorporado ao patrimônio público;
5. Desvinculação das Receitas dos Tributos. Saúde, segurança e educação terão metas de desempenho e não de gastos. As metas de gastos mínimos têm gerado aumento das despesas sem melhoria nos serviços. Caberia ao gestor público ser o mais eficiente possível e identificar suas prioridades de acordo com o momento e com a região. Onde o desempenho escolar está adequado e a segurança vai mal, o gestor poderia alocar recursos onde realmente precisa;
6. Definir Meta de Resultado Nominal do PIB: em 15 anos o resultado nominal deverá ser zero, ou seja, o resultado primário deverá melhorar ano a ano a ponto de em 15 anos ser capaz de cobrir todo custo de juros do País, ou seja, servir a dívida. Como em regra geral o PIB cresce, e diante de resultados fiscais anuais neutros, a dívida pública irá sendo reduzida gradativamente;
7. Definir redução da relação dívida/PIB até que essa proporção seja de 50% ou menos. Não há prazo para que se atinja essa meta, dado que o mais relevante é manter a trajetória da dívida em queda, o que será atingido certamente com o cumprimento das outras metas (teto de gastos, resultado nominal zero e redução de gastos contínua).  

Como fazer com que União, estados e municípios reduzam seus gastos em 15 anos?

A chamada PEC emergencial desenhada em 2019 pela equipe econômica continha várias das medidas necessárias para que, se implementadas de forma adequada e definitiva, a economia brasileira se tornasse mais robusta, crível e melhorariam o ambiente de negócios.  Os pontos principais vão a seguir.

1. Reforço da Reforma da Previdência com previsão para aumento da idade de aposentadoria e do tempo de contribuição vinculados a mudanças demográficas (aumento da expectativa de vida);
2. Nova rodada de Reforma Previdenciária para estados e municípios – critérios a definir, mas de forma geral acompanhar os critérios da regra geral de previdência em todos os níveis de governo – exceções de militares por serem carreira de Estado e em tese não se aposentarem no caso do exército e ajustada à expectativa de vida de policiais militares pelo risco (quando as condições de segurança melhoram e a expectativa de vida dos militares de policiais aumentam, as exigências também crescem);
3. Vedação da criação de novas despesas obrigatórias pela União, estados ou municípios, até que os objetivos da redução dos gastos públicos sejam atendidos;
4. Apenas 5% dos funcionários públicos poderão ser promovidos a cada ano, com exceção de promoções que impliquem alteração de atribuições e aquelas de carreira militar ou policial;
5. Vedação da promoção por tempo de serviço;
6. Vedação da realização de concursos e a criação de cargos públicos, assim como o reajuste de salários já existentes;
7. Diminuição em até 25% da carga horária de funcionários públicos com consequente redução salarial, no ano subsequente ao não atingimento da meta para o período anterior, permanecendo nesses patamares até o efetivo reequilíbrio;
8. Em havendo excesso de arrecadação ou superávit financeiro (se o dinheiro arrecadado no ano vigente for maior do que as despesas previstas para o próximo ano), o excedente será reservado para o pagamento das dívidas públicas;
9. Vedação da ampliação e a concessão de novos benefícios tributários (diminuir impostos sobre um produto, por exemplo);
10. Em caso de aumento da demanda por mão-de-obra, fomentar a contratação terceirizada para áreas estatais não caracterizadas como aquelas de monopólio do Estado;
11. Instituir medidas em todas as esferas federadas, de processos de digitalização e atendimento eletrônico, diminuindo sobremaneira a burocracia e a necessidade de atendimento presencial.
12. Observações e Ajustes Periódicos.
    1. Muitas dessas medidas já existem no art. 109 do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).
    2. Revisão de metas e critérios do plano a cada 15 anos, sempre por Emenda Constitucional. Caso não sejam revistas, as metas permanecem;
    3. Revisão de benefícios fiscais a cada 10 anos (quando não forem concedidos por prazo determinado) podendo ser mantidos ou finalizados;

O que fazer após metas finais atingidas?

1. Meta de Gastos Públicos: não há limite inferior de gastos, até porque o valor proporcional a 25% do PIB pode ser maior ou menor a depender do crescimento do produto ao longo dos anos. É imperioso que o governo garanta seu bom funcionamento na manutenção das despesas que são de seu monopólio como Justiça, Segurança Pública, Defesa Nacional, Política Externa e Controle da Moeda, e cumprir seu papel subsidiário e complementar a contento em saúde, educação e habitação. Certamente, com ganhos de eficiência, 25% do PIB é suficiente para que o setor público garanta a manutenção adequada dessas despesas e ainda seja capaz de induzir os mecanismos de crescimento sendo parceiro na composição de investimentos de infraestrutura e manter um mínimo de planejamento estratégico de desenvolvimento econômico;
2. Meta de Superávit Nominal: o superávit nominal adicional (que tende a não ser muito grande quando o governo passar a arrecadar 25% do PIB e limitar seus gastos em mesmo percentual) quando ocorrer, deve ser utilizado para um de dois fins: investimento público ou redução da dívida pública;
3. Meta de Dívida Pública: também não há limite inferior para a Dívida Pública, mas um país de renda média como o Brasil deve garantir que a dívida líquida não ultrapasse os 50% do PIB. Não há problemas em reduzir o patamar da dívida pública para um patamar inferior, garantindo espaço para enfrentamento de eventuais crises como a atual. 

O que fazer com eventuais excedentes fiscais (eventuais superávits nominais)?

Pagamento de dívida pública até que esta atinja seu patamar de 50% do PIB e, posteriormente, criação de um Fundo Soberano cujos recursos devem ser geridos com base em um Conselho de Lideranças políticas, presidente da República, presidente do senado, presidente da Câmara e presidente do STF, contando com um representante do setor privado e um representante laboral. Estatuto do Fundo Soberano deve prever critérios de aplicação segura dos recursos (quando financeiras em moeda nacional ou estrangeira) e limites e critérios para investimento em infraestrutura, educação, saúde e segurança no Brasil, de forma a que o retorno financeiro e/ou social sejam contabilizáveis. 

Por todo o exposto, é essencial que a sociedade civil, através de suas entidades representativas, núcleos de pensamento e seus representantes, siga no diálogo direto e permanente com as mais variadas esferas públicas e privadas, visando a construção de uma Reforma Administrativa que venha trazer significativa redução das despesas estatais, concomitante a um ganho significativo de produtividade e eficiência, para que se possa, com a redução do gigantismo da máquina estatal, desenhar um arcabouço tributário adequado que sustente ao longo dos anos de forma equilibrada as funções do Estado sem inviabilizar a atividade econômica e o desenvolvimento do País.

Antonio Carlos Borges é economista e superintendente da Federação do Comércio do Estado de São Paulo (Fecomércio-SP).

Fabio Pina é economista e consultor especialista em comércio e serviços.

O atual sistema tributário esgotou o seu tempo de existência, pois mais de 98% das empresas do país estão sob regimes tributários especiais ou próprios como o Simples ou Lucro Presumido. Esses regimes foram sendo criados como remendos para atenuar uma carga de tributos que inviabilizaria a maioria das empresas do país. Insistir em mais improvisações ou não levar em conta este problema tentando uma reforma nos moldes do que se está estudando, só nos levará ao aumento da informalidade e do desemprego. Quando a quase totalidade das empresas do país se encontra em regime especial, é porque algo está errado e o diagnóstico do problema deveria ficar mais claro: o estado ficou grande demais e não cabe mais no PIB. Para ser séria, a solução deve começar por trazer o Estado a um tamanho ideal, aquele tamanho útil em função das necessidades sociais para cumprir suas funções sem asfixiar o setor privado. Uma reforma tributária que não leve isso em conta é uma improvisação para atender a uma situação circunstancial ampliando a desorganização do tecido econômico, aumentando o desperdício dos recursos públicos e privilegiando a ineficiência, como se vem fazendo há décadas.

Essa é a conclusão mais ampla que se pode tirar das PEC’s 45 e 110 e do PL 3887. Não nos devemos iludir com os poucos pontos positivos que apresentam pois são o “canto da sereia” que ilude e esconde a consequente elevação de carga tributária, pois é ingenuidade imaginar nesta altura, com contas públicas destroçadas, qualquer hipótese de manutenção da atual receita. 

Os projetos de reforma tributária que estão sendo discutidos sugerem períodos longos de transição, que acarretariam em maior complexidade ao sistema já burocrático. Para além disso, sua aplicação imediata é inviável e não solucionam os principais problemas, deixando de lado a avaliação de medidas que ensejariam uma simplificação imediata, através de ajustes infraconstitucionais que permitiriam: modernização, aumento de segurança jurídica e desburocratização das obrigações acessórias. As reformas propostas, no entanto, esbarram na impossibilidade política de aprovação além de inviabilizarem atividades econômicas exercidas por empresas de pequeno porte e do setor de serviços (70% da economia). Não é desejável, portanto, que sejam aprovadas as três propostas se comprovadamente impedem a recuperação das empresas, aumentam a burocracia, elevam a carga de impostos (pois não apresentam mecanismos que impeçam isso) e ainda impõem a convivência de dois regimes tributários simultâneos por longo tempo. 

No momento em que o país passa por uma crise sem precedentes, decorrente da pandemia que, além de refletir em implicações à saúde pública, se colocou como desafio de sobrevivência para as empresas, qualquer sinal de aumento de arrecadação deve ser imediatamente rechaçado. A taxa de desemprego do País pode ultrapassar os 20% no final de 2020 e ao mesmo tempo as empresas sofrem para se manterem operacionais. Dados do comércio varejista nacional mostram, por exemplo, que o ano pode encerrar com perdas de pelo menos R$ 115 bilhões nas vendas. No setor de Serviços a situação é ainda pior, com muitas empresas dos setores de turismo e outros serviços, totalmente fragilizadas por uma queda de demanda que beira a total paralisia das atividades. É inaceitável que em face das circunstâncias se esteja desperdiçando um precioso tempo que deveria ser utilizado para reconstruir a economia e ajudar as empresas a se recuperarem em lugar de concentrar o debate político em princípios não testados e sem o suficiente estudo de efeitos que essas medidas podem gerar. 

A volta do emprego e da renda só ocorrerá se as empresas se recuperarem e, por causa disso, todo o cuidado do governo deveria estar concentrado nesse tema.

Isso não quer dizer que não se deva fazer nada. Há boas propostas de simplificação tributária e com um potencial enorme de melhorar o sistema que aí está, sem criar incertezas ou aumento de impostos e, ao mesmo tempo, reduzir a burocracia e os custos de conformidade, aumentando a transparência e criando maior segurança jurídica ao contribuinte. Afinal, as reformas devem ser pensadas para servir ao Estado ou, para reversão dessa lógica, em prol da sociedade? O ideal, nesse momento, seria um trabalho em conjunto entre o Executivo e o Legislativo em torno de uma só proposta de simplificação tributária, que corrija as distorções do sistema, melhore o ambiente de negócios, gere empregos e promova o desenvolvimento econômico, enquanto se vai trabalhando numa reforma do Estado que reduza seu gigantismo, que é a causa original de todos os males. 

Nesse sentido, existem projetos disponíveis, como alguns elaborados por expoentes do meio jurídico e econômico, caso do jurista Ives Gandra Martins, presidente do Conselho Superior de Direito da Fecomércio-SP, e Everardo Maciel, ex-secretário da Receita Federal. A Entidade elaborou e entregou ao Poder Público, no último ano, 11 anteprojetos e uma Proposta de Emenda Constitucional, conforme segue:

1. Compensação universal de tributos

No âmbito de cada ente federativo (União, Estados e municípios), será possível a compensação tributária, inclusive a contribuição patronal previdenciária. O anteprojeto altera a Lei n.º 5.172, que instituiu o Código Tributário Nacional (CTN), acrescentando o art. 156-A. A medida é objetiva e de justiça social, pois se o contribuinte deve ao Estado, tem a obrigação de pagar e vice-versa, mas tal pagamento merece ser de forma ágil, breve e eficaz.

2. Equivalência entre os encargos aplicáveis às restituições e aos ressarcimentos

A proposta altera o CTN e busca estabelecer a igualdade tributária, prevendo a obrigatoriedade recíproca para a cobrança de tributos e o seu ressarcimento. Segundo a Fecomércio-SP, não há razão do tratamento diferenciado hoje adotado na cobrança de tributos vencidos por contribuintes e de precatórios devidos pelo Fisco. O contribuinte devedor deve arcar com multa, mora, juros e taxa Selic; e o Estado, ao efetuar pagamentos, além da demora na restituição ou ressarcimento, utiliza-se de critérios diferenciados para pagar sem aplicação dos mesmos encargos submetidos ao contribuinte. O anteprojeto não define o cálculo que deve ser utilizado, mas destaca que deve ser o mesmo usado para o Fisco e pelo contribuinte no momento do pagamento.

3. Imputação de responsabilidade tributária

A proposta pretende criar regras sobre a imputação de responsabilidade, sem alterar as hipóteses de responsabilidade existentes no CTN. O anteprojeto acrescenta os §§ 3º e 4º ao Art. 144 do CTN para estabelecer que a imputação de responsabilidade se dê no ato do lançamento, exceto por fato desconhecido ou hipótese superveniente, e mediante notificação dé que esta imputação pode se dar posteriormente ao ato de lançamento. A medida quer assegurar os direitos do contribuinte ao contraditório, à ampla defesa e à lealdade processual.

4. Critérios para retenção em malha

Pretende a obrigação de o Fisco informar previamente à declaração do Imposto de Renda Pessoa Física (IRPF) os critérios para a retenção em malha. É proposto que seja acrescido ao art. 45-A do CTN a obrigatoriedade de a autoridade tributária disponibilizar as regras e instruções para a declaração de ajuste do IRPF, com os critérios que serão utilizados para o exame das declarações que poderão resultar na retenção em malha.

5. Prazo máximo para solução de consultas

A legislação tributária confere ao contribuinte a possibilidade de formular consulta a fim de tirar dúvidas ou buscar esclarecimento sobre o pagamento dos impostos. A resposta a essa consulta deve ser em prazo razoável, pois a demora na solução da consulta do contribuinte pode ensejar o pagamento do tributo indevido ou incorreto. A proposta é no sentido de inserir na legislação tributária, no Decreto n.º 70.235/72 expressamente o prazo de 120 dias para a resposta à consulta.

6. Justificação para a ineficácia de consultas e regulamentação do procedimento de consulta no caso de perda de prazo

Pretende inserir no arcabouço do Processo Administrativo Fiscal (PAF) (Decreto n.º 70.235/72) dispositivos que estabeleçam como proceder no caso de perda de prazo do Fisco quando da solução de consulta tributária. Inúmeras são as situações em que, em decorrência da demora da resposta a consulta, o contribuinte acabe pagando indevidamente (a maior ou a menor), com evidente prejuízo para a posterior regularização no Fisco.

7. Justa causa e mandado específico nos procedimentos de fiscalização

Propõe o acréscimo do artigo 123-A do CTN para que o mandado de fiscalização (documento que instaura a fiscalização) tenha as seguintes informações: o objeto preciso da fiscalização, o período a que ela se refere, a indicação da autoridade tributária que determinou a fiscalização e o modo pelo qual a legitimidade do mandado poderá ser verificada. Ainda, para que o contribuinte tome conhecimento e se certifique da legítima ação fiscal que se inicia, é proposto no texto que a fiscalização tenha início após 48 horas da apresentação do mandado fiscal ao contribuinte, tudo visando à transparência da relação entre as partes.

8. Limita a instituição de obrigações acessórias

Pretende assegurar a estabilidade normativa e a previsibilidade da ação estatal. Sendo assim, propõe que seja incluído no CTN que as obrigações acessórias somente sejam instituídas até 30 de junho do ano anterior. A medida permite ao contribuinte estabelecer um planejamento no que tange à sua atuação empresarial, além de ter tempo para se adaptar a novas obrigações acessórias.

9. Vedação da utilização de certidão negativa como sanção política

A proposta é acrescentar ao art. 208-A do CTN que a certidão negativa de débitos fiscais não impeça que o contribuinte participe de processo licitatório aberto pelo credor. Entre as restrições que causam uma certidão negativa, a pior é a impossibilidade de participação em processo licitatório, o que, para muitos contribuintes, significa a condenação do seu negócio, pois sendo inadimplente e não podendo atuar, não pode quitar suas dívidas com fornecedores, bem como com as Fazendas públicas.

10. Unificação cadastral

A unificação cadastral da União, de Estados, do Distrito Federal e de municípios é antiga e justa reivindicação dos contribuintes. A medida significaria mais agilidade no desempenho das funções fiscalizatórias e, ao mesmo tempo, menos burocracia ao contribuinte. A proposta é inserir essa obrigatoriedade no CTN.

11. Fixar sanções ao ente federado que não consolidar anualmente sua legislação tributária

Com a alteração do CTN, é importante que seja fixada sanção aos Poderes Executivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios caso não editem decreto até o dia 31 de janeiro de cada ano com a consolidação da legislação tributária de sua competência. O objetivo é fixar a sanção pelo descumprimento desta obrigação que já existe no ordenamento jurídico (Art. 212 do CTN), mas é ignorada pelos chefes dos Poderes Executivos. Esse anteprojeto estabelece que o descumprimento de tal obrigação seja tipificado como crime de improbidade administrativa, por omissão.

12. Vedação ao uso de medidas provisórias em matéria tributária e instituição do princípio da anterioridade plena

Embora a Constituição preveja que alterações na legislação tributária devem constar na Lei de Diretrizes Orçamentárias, eventuais brechas ou imprecisões propiciam a criação de tributos. Quando estabelecido por medida provisória, o novo tributo ou a alteração de um existente passa a ter efeito imediato, dificultando as atividades empresariais. A proposta, única que requer alteração constitucional, ainda prevê que, em caso de qualquer alteração na legislação tributária, seja respeitado o princípio da anterioridade plena, de modo que se propicie tempo suficiente para que os empreendedores equacionem seus negócios para suportar a carga tributária futura.

A proposta tem a grande vantagem de ser de aprovação e aplicação consideravelmente mais fácil do que qualquer outra que tenha que atravessar discussões constitucionais. Esse não parece ser o momento político adequado para discussões de emendas constitucionais relevantes, e, ao mesmo tempo uma resposta do Estado pode ser dada no sentido de simplificar (de fato) a vida do contribuinte. Adicione-se a isso que a adoção dos 12 pontos acima não cria períodos de transição nos quais as empresas teriam que conviver com dois regimes de escrituração e duas lógicas tributárias (e todas incertezas derivadas disso) por um longo período, sequer efetivamente sabendo qual a carga tributária que está destinada ao seu negócio. 

Antonio Carlos Borges é economista e superintendente da Federação do Comércio do Estado de São Paulo (Fecomércio-SP).

Fabio Pina é economista e consultor especialista em comércio e serviços.